何世清：专门协商机构在新时代国家治理中的功能定位探析

作者： 来源： 发表于：2021年01月01日 文章点击数：3442

专门协商机构在新时代国家治理中的功能定位探析

通川区政协党组书记、主席  何世清

人民政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构，综合承载了人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式的性质定位，彰显了政协这一中国特色制度安排的鲜明特色和独特优势，是新时代赋予人民政协协商民主新使命的重要体现。人民政协作为专门协商机构以实践协商民主为本质特征，人民政协能否体现专门协商机构的独特优势，是衡量社会主义协商民主活力的重要内容，也是衡量国家治理体系和治理能力现代化水平高低的重要指标。

一、专门协商机构体现人民政协从参与协商建国到参与协商治理的飞跃

（一）协商民主是国家治理的重要方式。当今世界正经历百年未有之大变局。利益多元、思想多样，社会一直处在主动和被动的变革中。国家之间、地区之间、民族之间，冲突不断扩大，依赖性同时也不断增加。国家内部各阶层的利益冲突与互相依赖并生并存。近代以来创立的普选制、代议制，甚至直选制，受到了越来越严峻的挑战。不同政党、不同民族、不同宗教、不同阶层表达和维护自身利益和诉求的呼声强烈，越来越多的人不满足于代议制民主，不满意代理人民主，要求开辟更多的政治参与和直接参与的渠道。能否充分听取和尊重各利益群体的诉求，又能超越党派、民族、阶层等利益局限，谋求统筹兼顾、共有共赢共享的决策及其实施，成为对执政能力、行政能力的考验。将各种利益群体的政治参与和诉求表达纳入有序的轨道，是实行社会治理、国家治理的前提。协商民主作为选举民主之外的政治参与的重要方式，受到越来越多的利益群体的关注和重视。与此同时，协商民主作为一种有序的政治参与，以其组织性、广泛性、灵活性，受到越来越多的执政者的重视，成为社会治理、国家治理的重要方式。

（二）专门协商机构集中体现了政协协商民主的特点和优势。协商是我国悠久的政治文化传统。协商民主是中国共产党倡导的社会主义民主政治的特点和优势。早在新中国创立之初，毛泽东同志就强调，我们的政府就是商量政府。周恩来同志也指出，新民主主义的议事精神主要是在于事前的协商和反复的讨论。习近平总书记指出“：人民政协在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，既秉承历史传统，又反映时代特征，充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。”这是对人民政协协商民主特点和优势的最新概括。人民政协具有巨大政治包容性，通过政协协商能够促进广泛团结；所有合法政党都是政协参加单位，通过政协协商能够巩固多党合作格局；作为上下连通的政治体系,有效地组织各界民众参与协商，真实地体现了人民当家作主。人民政协秉承了协商建国的历史传统，又反映了现代化国家治理体系和能力的时代特征，充分体现了中国式民主的特点和优势。中共十八大以来，党中央依据人民政协协商民主的特点和优势，明确了人民政协在国家治理体系中的定位、着眼点、重大意义、独特优势、工作任务、责任担当、党的领导等，全方位地论证了人民政协与国家治理体系的内在联系，确认人民政协是国家治理体系的重要组成部分。

（三）参与国家治理是新时代赋予人民政协职能定位的新内涵。充分发挥人民政协作为民主形式的效能，就是最大限度地参与国家治理体系和治理能力现代化建设。习近平总书记指出：“协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，同选举民主相互补充、相得益彰。”这个论断表明，人民政协所体现的协商民主不是一般的民主形式或低层次的民主，而是治理国家的重要制度设计；是人民当家作主的人民民主制度设计。协商民主与选举民主，不是一种为主、一种为辅，而是在国家治理、人民当家作主的制度层面，互相补充、相得益彰。历史已经表明，人民政协以协商的方式参与建立新中国，又以协商的方式参与建设新中国。新时代加强和改进人民政协工作是着眼于坚持和完善中国特色社会主义、推进国家治理体系和治理能力现代化进行的战略部署，明确政协工作的任务就是把政协制度优势转化为国家治理效能。人民政协作为专门的协商机构，实现了政协从协商建国到协商治国的新飞跃。

二、专门协商机构纳入国家治理决策过程的制度分析

人民政协就国家大政方针与地方重要举措，以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，在决策之前和决策之中进行政治协商。习近平总书记指出:“中国共产党各级党委要重视和支持人民政协事业发展，把人民政协政治协商作为重要环节纳入决策程序，会同政府、政协制定实施协商年度工作计划，对明确规定需要协商的事项必须经协商后提交决策实施。”这为人民政协政治协商纳入国家治理决策过程提供了方向指引和根本遵循。

（一）专门协商机构纳入国家治理决策过程的现实经验。人民政协政治协商纳入国家治理决策过程具备丰富的现实意蕴。随着国内外经济社会形势的深刻变化与全面深化改革的不断推进，当前治国理政面临一系列新问题与新挑战，这为提升决策的科学化与民主化水平提出更高要求。人民政协政治协商在发扬民主、集思广益、统一思想、凝聚共识上发挥着不可替代的作用，为确保国家治理决策的科学化和民主化赋予民意基础、智力支持、思想动力、共识保障。《中国人民政治协商会议章程》规定:“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”人民政协在拓展协商内容、丰富协商形式、健全协商程序和提高协商质量的同时，为制定相关法律法规和修订决策议事规则积累了有益经验。

（二）专门协商机构纳入国家治理决策过程的运行机理。人民政协作为具有中国特色的制度安排，是国家治理体系的重要组成部分，其政治协商职能必然在国家治理决策过程中扮演重要角色。将人民政协政治协商纳入国家治理决策过程业已形成稳定的运作方式，从主体、内容和形式等三个方面理解这一运行机理对于有针对性地消除制度壁垒、机制阻塞和观念障碍具有助益。一是理顺决策主体和协商主体之间的关系是人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的基本前提。国家治理决策的法定主体是党委、人大和政府，其法定过程涵盖党委对重大事项的决策、人大对决策方案的审议以及政府贯彻落实相应事项与方案，而人民政协作为专门协商机构，主要以政治协商主体的身份参与决策过程。

二是结合时代主题提炼协商内容是人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的实践意涵。人民政协政治协商纳入国家治理决策过程，必须使协商与决策紧密围绕全面深化改革中的重大问题与涉及群众切身利益的各项问题。三是丰富并拓展协商形式是人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的具体途径。人民政协是国家治理决策的参与者，其政治协商作为国家治理决策过程的关键环节，必须以恰当与有效的形式得以充分发挥，党委、人大和政府应该通过规范化和长效化的机制支持人民政协政治协商纳入国家治理决策过程。

（三）专门协商机构纳入国家治理决策过程的优化路径。针对观念障碍、机制阻塞和制度壁垒，观念更新、机制革新和制度创新是人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的三种优化路径。一是通过观念更新破除观念障碍，增强人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的发展动力。观念更新意味着必须通过特定方法使人们充分认识人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的必要性，实现观念的破旧立新。其一，针对破除旧观念而言，一方面，应通过专题培训、政策讲解与案例教学等方式，纠正某些干部特别是领导干部的错误观念，消解政治协商可有可无、政治协商势必影响决策效率、政治协商徒增工作压力等形式主义、主观主义与本位主义成见；另一方面，通过组织与参与具体的政治协商实践，使广大干部坚信人民政协在掌握专业技能与凝聚各方面意见和建议上具备独特优势，确信将人民政协政治协商纳入国家治理决策过程能够促进对决策结果的综合考虑，使决策更顺乎民意、更合乎实际。其二，针对树立新观念而言，在主体方面应深刻认识人民政协作为专门协商机构，可发挥载体与纽带作用从而与更广泛的协商对象建立联系，在内容方面应根据决策性质主动甄选可纳入协商过程的决策事项，在形式方面应根据决策事项的性质选择合适的协商形式。二是通过机制革新破除机制阻塞，畅通人民政协。政治协商纳入国家治理决策过程的运行机制。机制革新意味着必须基于相关程序，在各级组织中完善人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的工作流程。其一，在主体方面应优化人民政协自身的运作机制，使政协全体会议、常委会和主席会议制度符合政治协商纳入国家治理政策过程的客观要求；加强为政协委员履职尽责提供服务的工作，通过多种形式协助政协委员提升履职能力，提高人民政协政治协商的质量。其二，在内容方面应适度增加政协向决策主体提出政治协商方案的权力，决策主体内部对未经政协政治协商而通过的重大决策方案建立相应的惩处机制。其三，在形式方面应明确不同种类协商形式所对应的协商发起、决议、执行和反馈机制，在政协机关与党政机关中确定相关部门或特定人员与之对接。三是通过制度创新破除制度壁垒，提供人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的有力保障。制度创新意味着必须经由相应安排，使人民政协政治协商纳入国家治理决策过程更为制度化、规范化、程序化。其一，在主体方面应高位统筹、多方联动，明确决策主体与协商主体的职责权限，坚持党对人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的全面领导，对该协商而未协商、协商走过场、协商机制不健全的情况，相关党组织要承担主体责任，各级人大、政府和政协要承担连带责任。其二，在形式方面应为人民政协政治协商参与国家治理决策提供法律与政策保障，通过制定法律巩固政治协商的地位，保障其发挥作用的空间。其三，在内容方面应立足各地机制创新经验制定法律与完善政策，将必须纳入政治协商的决策事项的判定依据、协商活动的标准流程以及议题提出机制、活动组织机制、成果采纳落实反馈机制予以明确规定。

三、专门协商机构在推进国家治理中的路径构建

党的十九届四中全会指出：人民政协是国家治理体系的重要组成部分，人民政协制度是中国特色社会主义制度优势的重要体现和重要内容。发挥人民政协专门协商机构作用，推动国家治理体系和治理能力现代化建设，关键要做到“四个必须”。

（一）必须坚持党的领导。中国共产党的领导是人民政协事业发展进步的根本保证。习近平总书记在中央政协工作会上指出，要“加强党对人民政协的领导”，并将其作为八项要求的第一条，这是坚定人民政协“跟谁走”的重大问题，我们要坚决把“两个维护”作为核心要求，牢固树立“四个意识”，始终与以习近平同志为核心的党中央同心同德、同心同向、同心同步。要严守党的政治纪律和政治规矩，切实增强政治定力、政治判断力、政治鉴别力、政治执行力，自觉做政治上的明白人、老实人。要提高政治站位，谋事多想政治标准、办事多想政治要求、处事多想政治影响，切实把讲政治贯穿政协工作全过程、各方面，让党中央各项决策在政协系统畅通无阻，以实际行动保证全党政令畅通、令行禁止、步调一致。

（二）必须精准把握人民政协性质定位。专门协商机构是人民政协制度在新时代的新定位，是国家治理体系的重要组成部分。习近平总书记指出，“人民政协要坚持性质定位，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。”准确把握性质定位，事关人民政协正确的前进方向和发展道路，我们要在主责主业上再聚焦，紧紧围绕促进解决好发展不平衡不充分的问题，瞄准抓重点、补短板、强弱项的重要问题，研究制定好年度协商和监督工作计划，扎实组织开展好各项协商活动。要在履职能力专业化上再提升，探索建立具有政协特色的应用型智库和参政议政人才库，为全面提高政协协商能力和水平提供支撑，以建言的专业化促进专门化，切实改变“建言止于批示”的履职模式。要在工作主旨上再发力，围绕党政中心工作和发展大局，聚焦生态保护、产业转型、民生福祉等重点领域、重点工作，自觉承担起新时代赋予人民政协的重要使命和责任，有效发挥人民政协在国家治理体系和治理能力现代化中的担当作为、价值作用。

（三）必须坚持人民政协为人民。协助党和政府增进人民福祉是人民政协的使命和责任。习近平总书记指出，“人民政协要把不断满足人民对美好生活的需要、促进民生改善作为重要着力点，倾听群众呼声，反映群众愿望，抓住民生领域实际问题做好工作，协助党和政府增进人民福祉。”要紧盯时代之问、民生之需，把不断满足人民群众对美好生活的需要、促进民生改善作为重要着力点，围绕党政关心、社会关切、百姓关注、与个人研究关联的选题，注重把经济与民生深度整合的议题列为建言方向、履职重点，为老百姓说话，说老百姓的话。要创新和发展服务群众“最后一公里”的平台和渠道，进一步丰富“政协开放日”“委员基层行”活动，突破地域、层级、组织与委员的束缚，探索建立市与县区之间、县区与县区之间、界别与界别之间、委员所在单位之间的互动开放格局，在政协系统中形成比、学、赶、超的良好氛围。要鼓励更多的委员带着问题、带着感情走进基层，走向群众，引导委员上连“天线”，下接“地气”，倾听群众呼声，反映群众愿望。要发挥“界别委员工作室”和“政协委员大讲堂”作用，引导委员真心说事、坦诚议事、专心谋事，把界别委员工作室等平台打造成委员履职尽责的“联络站”、践行群众路线的“连心桥”、彰显政协形象和委员风采的“展示台”。

（四）必须树立鲜明的质量导向。人民政协是专门的协商机构。加强新时代人民政协工作就要在锚定如何“专”出特色、“专”出质量和“专”出水平，开展协商议政和民主监督活动。要树立创新意识，紧盯双向发力，把牢工作主轴，延伸工作手臂，学会用新视角看问题、用新思维谋思路、用新办法推动工作。要突出工作重点，持续在思想政治引领具体化、实现党的工作对政协工作“两个全覆盖”、健全完善协商议政格局和制度体系、强化委员责任担当、提高政协机关服务水平上下功夫，努力干出新时代人民政协的新样子。要强化委员主体作用，引导委员把“立功、立言、立德”作为建言资政的信条和指南，不断提高委员的履职能力，激活建言资政的内生动力，切实做到为国履职、为民尽责，用实实在在的履职成效诠释新时代政协委员建言议政的政治眼光、爱国情怀、人民立场、专业精神。要强化精品意识、质量意识、成果意识，转变以往“做了什么”“做了多少”向“做出了什么效果”的履职理念，注重“数量适度、质量为要”，坚持双向发力，强化系统联动，以集成化、项目化、信息化、品牌化推进，带动政协整体工作质量的提升，更好担负起把党中央的决策部署和对政协工作的各项要求落实下去、把各方面的智慧和力量凝聚起来的政治责任，为谱写新时代人民政协事业新篇章作出积极贡献。