市政协课题组：推进政协小微协商与基层协商有效衔接的对策研究

作者： 来源： 发表于：2021年01月01日 文章点击数：4323

推进政协小微协商与基层协商有效衔接的对策研究

市政协课题组

人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，具有集协商、监督、参与、合作于一体的特点。中共十八大、十九大，特别是党的十九届四中全会对推进社会主义协商民主作了重要部署。为了深入贯彻落实中央的要求，丰富“有事好商量、众人的事情众人商量”的制度化实践，推进政协小微协商与基层协商有效衔接，课题组深入调研、充分讨论，从理论和实践角度剖析了当前政协小微协商与基层协商有效衔接工作中的一些认识误区及现实困境，提出了对策建议，以期推动将人民政协制度优势转化为治理效能。

一、两者衔接的目的意义

政协小微协商与基层协商在协商模式、内容、目标上有共同点，但在参与主体、过程规范、议题选择上也有差异；从理论和实践上来看，推进二者的有效衔接是创新协商方式、丰富协商内容、提升协商成效的最优选择。

（一）政协小微协商与基层协商的共同点。两类协商都是在党的领导下，在“自愿、平等、合法、合规”基础上，就涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，在决策之前和决策实施之中进行协商；都是坚持“以人民为中心”的发展思想，围绕群众需求、化解治理难题、维护群众利益等主题进行多种形式的协商；都是将群众满意度作为检验协商工作成效的根本标准。

（二）政协小微协商与基层协商的区别。从行为主体上看，政协小微协商主要是各界群众和代表界别群众的政协委员，同党委、政府、有关单位、社会组织的协商；基层协商主要是街道、社区及以下基层组织、社会组织同社区居民的协商。从规范性上讲，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，政协小微协商有可以借鉴的成熟制度规范和操作流程；而基层协商的方式、流程目前尚在探索之中，故还存在着一些制度规范不健全、操作上较为随意的现象。从协商的特质上来讲，政协小微协商是有计划的协商形式，更多的是一种预案性协商；而基层协商则是根据某个突发或存在的具体问题，召集利益相关者进行协商，更多的是一种应急性协商。

（三）两类协商有效衔接的理论和现实意义

1.是落实党中央重大决策部署的必然要求。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出：“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”习近平总书记指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。” 政协协商作为重要的协商形式，加强与基层协商的衔接，有利于推进政协工作向基层延伸，有利于促进社会治理体系和治理能力提升，更是落实党中央发展协商民主战略的务实举措。

2.是推进基层民主政治建设的重要路径。社会主义民主政治最主要实践“场域”在基层，民主成果的转化同样离不开基层。推进两种协商衔接，可以更好地在尊重差异、承认多元的基础上发挥两种协商各自的优势，特别是发挥政协作为专门协商机构的位置超脱、渠道畅通、人才荟萃等优势，整合各党派、各阶层、各界别、各群体利益诉求表达平台，推动民众更有效地表达诉求；可以更好地推进“党的领导、人民当家作主”在基层落地生根。这既符合社会主义民主政治的本质要求，又可以满足“日益增长的美好生活需要”，最大限度地激发群众政治参与热情，为社会主义民主政治建设提供不竭动力。

3.是拓展新时代人民政协协商内涵的重要探索。习近平总书记指出，在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。当前，基层社会转型加速，利益主体多元化、实现途径多样化的特点更加突出，基层协商需要更多优质资源的投入和更广泛力量的推动。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，作为国家治理体系的重要组成部分，加强与基层协商的有效衔接，不但可以创新政协协商方式，更好地宣传党的方针政策和决策部署，走好群众路线；而且可以为基层协商注入新动力、增加权威性，解决基层和群众难题；可以将基层中涉及群众利益亟待解决的共性问题通过政协渠道向党委政府反映，进一步提升基层协商的制度化水平和基层协商的质量效果。

4.是推进城乡基层治理制度创新和能力提升的重要手段。人民政协处在社会治理的第一线，要在基层治理中有效发挥作用，就必须精准把握民情，获得一手资料，就需要与基层各类组织建立密切的联系。基层治理要实现科学化，通过协商的方式解决群众关切的利益问题是一条重要途径，需要包括作为专门协商机构的政协组织在内的多种资源切实整合、共同发力。因此，两者的衔接能够有效发挥政协委员、专家库、智囊团的平台优势、智力优势、资源优势，能够为基层治理提供专业的人才队伍、政策支持、资源供给，为基层治理和协商民主作出积极的努力和贡献。

二、两者衔接存在的认识误区及现实困境

近年来，四川、江苏、浙江等地在推进两类协商的有效衔接工作中都作了富有成效的探索。四川省创新搭建“有事来协商”微协商平台，建立了小微协商的议题遴选标准、规范了协商程序、健全了成果评价及转化机制等，小微协商实现了规范化、常态化。江苏省南京市按照“开放体系共享、存量资源整合、功能内涵拓展、协商活动常态、委员作用发挥”的要求，倾力打造基层“委员之家”，探索实践“委员网格化”履职，以“小切口、可操作、能见效”为原则，严格“提出议题、前期准备、组织协商、监督反馈”的工作流程，确保协商取得实效。浙江政协系统坚持“平台是载体，调研是基础，协商是目的，委员是支撑”的工作理念建立“请你来协商”平台，突出自下而上和自上而下相结合，构建了“1+N+Ｘ”协商平台体系，推进了基层治理创新和能力建设。但在实践中发现，一些基层干部对协商民主的认识、作用还存在一些误区，两者的有效衔接还存在一些现实困境。

（一）协商降低工作效率。当今社会，利益主体日益多元化、实现途径日益多样化，利益矛盾日益明朗化和复杂化，基层工作复杂交织而基层干部人少事多，时间紧任务重。一些基层干部认为用协商的方式去解决问题耗时费力效率低，不利于及时采取措施，甚至有可能贻误时机，打乱了原有的工作节奏。这种观点，有一定的现实依据性，但或因方法不成熟、或因效果不明显的基层协商而否认协商民主也是不科学的。固然要通过机制的建立提升协商的效率，但要认识到，协商本身是一种基层工作方法和基层领导方法，不能以基层工作形势复杂、不具有规律性为由图简单将基层协商边缘化。

（二）协商弱化领导者权威。有的基层负责人认为，两种协商的衔接，可能会弱化基层领导者的权威。这种观点，其实是对领导权的误解。政协组织的协商定位是在解决问题的基础上、助推基层治理、巩固基层政权、维护党群关系，这是政协组织开展协商的出发点和落脚点，其成功的协商是助力科学决策，是体现干部的民主作风，不仅不会影响领导者的权威，反而会改善党群、干群关系，凝心聚力，提升领导者社会形象。

（三）协商机制平台不完善。虽然各地作了大胆探索，但仍存在亟待解决的问题。一是机制亟待完善。整体来看，对两种协商有效衔接的机制建设相对滞后，理论研究不够深入，对具体协商的范围、方式、内容、主体、程序、目的还缺统一的规范，原则性的要求多，具体可操作性的规定和细则很少，协商意见和建议及时有效采纳的保障机制不健全，甚至个别情况下存在依靠政协委员的个人力量去推动落实的现象。二是平台建设滞后。在实际运行中，按照“不建机构建机制”的原则，推进协商平台建设面临的主要困难是缺少“什么样的平台最适合、怎么建平台、如何使用平台”的标准规范，平台的灵活性、临时性与制度化缺少有机衔接。三是常态化协商与突发性协商对接较为困难。目前，开展的协商多是有计划、有预案的常态化协商，但基层协商常需面对的是突发状况，这时如何让突发性问题链入常态化协商的机制范畴成为较为突出的难题。

三、推进政协小微协商与基层协商有效衔接的对策思考

政协小微协商与基层协商衔接，重点在内容方式的“衔接”，关键在制度机制建设，落脚点在推进基层治理创新和能力提升。

（一）明确协商主体，实现协商共治一体化。政协小微协商和基层协商衔接，基层政协主要作用是组织搭台，群众和代表界别群众利益的政协委员是协商主体。人民政协作为政治组织、作为协商的组织者，推进两者衔接工作中必须坚持好四项原则，处理好四组关系：一要坚持党的领导。把党的领导贯穿协商全过程，把凝聚共识作为协商目标，确保正确的政治方向；二要坚持协商于民、协商为民。把群众关心关注的问题作为选题重点，维护好群众的根本利益，做到履职为；三要坚持政协可为、政协所能。立足政协职能选议题，不能越位缺位；四要坚持依法合规、纾困解难。把协商的落脚点放在解决群众所需所盼上，党委政府有明确规定、涉法涉诉等事项不宜纳入协商。同时，还要处理好党委主导与政协主动、建言资证与凝聚共识、规范协商与灵活协商、搭建平台与主体强能的关系。既要在党委领导下，通过相关部门给与的政策、场地、资金、人才等方面支持，充分发挥党政领导、政协委员、社区干部、群众代表等群体的优势，形成一个协商共治的共同体，实现各方力量的有机整合。另一方面，又要坚持“以人民为中心”的价值导向，秉承“价值中立”的原则，处理好“精英”与“草根”的关系，给予普通群众更多的参与机会，使意见表达机会更加均等，渠道更加公正。特别要避免在两种协商的衔接中，忽视了普通群众的话语权和建议权，最后变成了“基层干部与政协委员”的协商。

（二）细化协商内容，实现衔接目标精准化。科学精准的协商内容，是将两种协商的综合优势转化为治理效能的关键，决定了协商的深度和广度。要以大局需要确定协商内容。协商内容必须坚持围绕中心工作，通过合理的议题设置开展协商，有助于发挥两种协商的政策宣传功能、政策评估功能和群众问题的解决功能，实现推动党政中心工作，为发展大局服务的目标。要以群众需求确定协商内容。在坚持“涉法涉诉不协商、纳入信访不协商、不具有代表性的不协商”选题原则的同时，处理好眼前急切与长远需求、少数与多数、个性与共性的关系，通过协商化解矛盾纠纷、认知冲突、解决实际问题，最终以老百姓是否得到实惠、基层治理是否得到改善、党群关系是否更加稳固为衡量标准。要以基层社会治理难题确定协商内容。通过党政出题、委员荐题、网络征题等多种途径，选择切口小、关联广、与群众切身利益密切相关的议题开展协商，可采取多种形式开展议政性协商，听取有关部门、群众意见和建议，并现场协商解决，增强协商的开放度和时代性。

（三）创新协商方式，实现衔接载体多样化。切实有效的协商方式，多样化的协商平台，是推进两种协商有效衔接的重中之重。协商切口要突出精准性。坚持选准“小切口”、突出大视野的方法，以起到“牵一发而动全身”的作用。要深入分析问题背后的原因，寻找能够解决问题的政策依据、综合施策的方法，切忌“指点打点”甚至埋下新的隐患，以此提升基层系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的水平。协商地点要突出灵活性。逐步将传统的有固定场所、固定时间、固定参加人员的会议协商变为大街小巷、村落院坝、社区议事厅、施工现场等灵活性的地点；在保证协商活动有序进行的同时，相机扩展“发言人”的时长，提升每位参与者的发言质量，增加协商的深度。协商平台要突出智慧化。利用现代信息技术手段，推动不设会场的“云端”协商平台的建设，网上引导话题，通过手机短信、网络平台和微信群向全体委员发布消息、推送链接，并要求委员向外推送，广泛动员，发挥网络空间公开透明的方式，提升基层协商的效率。

（四）厘清协商路径，实现衔接程序最优化。一是商前准备。做好商前知情，通过移动互联网、政协刊物等信息载体和政协会议、调研视察等活动载体，让委员多知情、知实情，提高协商意见的针对性、操作性；调研选题，组织相关人员深入一线调查研究，力争摸到实情，科学的确定议题；围绕选题的内容、涉及人群、难易程度等特点，制定细化实施方案，建立分工协作机制，推动协商任务的落地落实；制定工作规范，鼓励政协委员、基层党员干部、群众代表动员身边的群众参与协商。二是协商建言。坚持平等协商，委员献计，形成共识，促进问题解决，提升协商的效率和质量；要注意协商质量，沥去泛泛而谈、不契合实际的“水分”，提出促进经济社会发展、改善民生服务的真知灼见，确保“对路、精准、专业”。三是跟踪问效。要强化对协商成果落实情况的跟踪督办，采取问卷调查、明察暗访、座谈回访等形式，促进协商成果转化。

（五）完善保障措施，实现衔接机制系统化。要从宣传动员、网络建设、能力提升、应急处突、线上线下融合等方面建立科学机制，推进协商支撑的系统化。一是宣传动员机制。发挥两种协商优势，利用报纸、电视、网络、微信群等媒体广泛宣传，提高社会公众认知，提升社会力量特别是利益相关者参与协商的积极性。二是网络支持机制。围绕推进两种协商的有效衔接，坚持政协委员主动到居住地村（社区）报到与上级政协组织安排政协委员入驻村（社区）相结合，在有条件的乡镇（街道）、村（社区）设立政协委员联络站或 “委员工作站”，健全政协组织触角延伸的工作网络。三是能力提升机制。重点提升政协委员、基层党员干部选题、调研、研判的能力，增强选题的针对性和可行性；提升社区群众参与协商、发表意见的能力，主持人的引导、控制能力，不断提高现场协商的质量。四是应急处突机制。健全政协、基层、相关部门有效对接机制，形成一套将突发事件协商转化为常态化协商的工作方法，形成“热事件冷处理”态势，提升协商效能。五是“线下线上”联合协商机制。运用智慧技术，建立“共同来协商”智慧平台，积极引导广大网民实名注册参与协商，并根据议题的性质、协商的进展等适时选择“线上或线下”协商方法。

（六）健全工作制度，实现衔接行为制度化。根据《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强城乡社区协商的意见》要求，结合本地实际，制定《达州市关于推动政协小微协商与基层协商有效衔接的实施意见》，进一步健全协商选题计划制度、协商实施制度、协商成果转化制度、协商质量评价制度等，形成制度建设的全覆盖和各环节的闭环，推动制度建设与平台建设有机衔接，为提高平台效率、提升协商效能提供制度保障。

课题组成员：

康莲英  市政协党组书记、主席

王  盛  市政协副秘书长、办公室主任

丁长兴  市政协常委、市二级巡视员

王  涛  市政协研究室主任

唐华生  四川文理学院教授

丁德光  市委党校政法教研部主任、副教授

杜  韦  市政协研究室副主任

李  静  市政协办公室副主任