韩坤：国家治理现代化视域下人民政协专门协商机构作用研究
作者： 来源： 发表于：2021年01月01日 文章点击数：5459
国家治理现代化视域下人民政协专门协商机构作用研究
通川区政协办公室四级主任科员 韩 坤
“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是中共十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标。中共十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出了“三步走”的总体目标。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话指出：“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”人民政协作为专门协商机构，要适应国家治理体系和治理能力现代化的要求，为中国特色社会主义制度显著优势以及“第五个现代化”实现贡献政协力量。
一、专门协商机构与新时代国家治理结构高度契合
国家治理是国家、政党、社会以及公民个人合作管理公共事务的一种制度安排，在这种制度安排中，国家、政党、社会和公民个人通过制度化的、持续的互动合作过程实现公共利益的最大化。作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,人民政协是国家治理体系的重要组成部分，与国家治理结构具有极高的契合度，在国家治理现代化中占据重要地位。
（一）在国家与社会关系层面，作为专门协商机构，人民政协是新时代国家治理结构的主体性要素。习近平总书记指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”协商政治是当代世界政治文明发展的一种新型范式。协商性政治已成为中国民主政治发展的主要方向，人民政协制度则成为日益广泛的协商性政治的制度平台。作为国家治理结构的主体之一，人民政协是推进社会主义协商民主的有效载体。在新时代中国国家治理结构中，由各党派、社会团体、民族、宗教以及社会政治、经济、文化生活领域的各界代表组成的人民政协，在中国共产党领导下，就国家和地方大政方针、重大决策进行充分沟通、讨论和协商，体现了中国特色国家治理和协商民主的内在特征，是我国社会主义民主政治的一大特色。人民政协作为人民民主重要形式，维持着政协系统与政权系统的良性互动，进而发挥各项政治制度在国家治理中的综合效能。尤其是人民政协的政治协商在国家与社会之间建立起一个稳定的、具有良好控制和广泛联合能力体制，通过合法的、非竞争的渠道与国家保持紧密的联系，充分体现我国根本政治制度与基本政治制度相辅相成、选举民主与协商民主相得益彰的民主政治制度特点和优势。伴随着社会主义协商民主独特优势的进一步彰显，新时代将搭建更多协商平台，开展更为广泛灵活多样的协商活动，有序扩大政治参与，把社会各界人士的诉求表达纳入国家治理的轨道，由制度优势转化为国家治理效能。
（二）在执政党与参政党关系层面，作为专门协商机构的人民政协是新时代国家治理结构中的重要载体。政党是介入国家与社会之间的政治组织。人民政协的党派性是我国政治协商制度的基本特征。作为执政党，中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势和最本质特征。在当代中国，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，在国家治理结构中始终处于领导地位、发挥着根本作用；作为参政党，民主党派接受中国共产党领导，与中国共产党通力合作，共同致力于中国特色社会主义事业。作为沟通人民群众和执政党、政府之间的渠道，参政党具有不可替代的优势。人民政协作为专门协商机构，进一步深化了多党合作关系。在人民政协这一专门协商机构平台上，执政党与参政党以合作、非竞争、互利共赢、稳定发展为基本价值取向，政党之间是一种合作、共存、共赢的关系，是相辅相成的执政与参政的关系。
（三）在国家、社会与政党关系层面，作为专门协商机构的人民政协是新时代国家治理结构的协调性平台。国家、政党、社会、公民个人与包括市场在内的环境关系的动态平衡，国家内部多元治理主体之间职责权限的合理分工，是考察现代国家治理结构演进的两个重要维度。新时代的国家治理是一个结构性的动态均衡调适过程。作为专门协商机构，政协组织最大的功能和价值就是商以求同、协以成事，通过规范协商内容、协商程序，拓展协商形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效，确保各界依法有效参与国家社会事务管理，提升国家治理能力，实现治理体系和治理能力现代化，把人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用发挥出来，为执政党和政府提供有价值的意见建议，促进国家治理的科学决策和民主决策。
二、专门协商机构在新时代国家治理中的主要功能
中共十九届四中全会审议通过的《决定》，明确指出到新中国成立100年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。这是实现中华民族伟大复兴中国梦的重大战略任务。发挥人民政协作为专门协商机构的功能，是实现这一总目标和重大战略抉择的重要途径。
（一）有序性政治参与。扩大有序地制度化政治参与是现代政治体系的重要标志和现代化进程中的必然现象，也是国家治理体系的活力所在。人民政协是推动接纳、回应和实现公众利益诉求和政治诉求的重要平台。在人民政协，各党派、各民族、各界别的代表人士通过政治协商、民主监督、参政议政，将社会各界各种政治诉求和利益要求反映出来，为国家权力中枢提供全面广泛的信息，为协调利益关系奠定坚实基础。作为专门协商机构，人民政协通过专业化的政治协商、民主监督和参政议政为社会各界提供了一种制度化、组织化的政治参与途径，使社会不同阶层利益的维护有了合法的代表，公众意愿的上达有了制度化的方式，从而能够避免大量无序的、非制度化的政治参与，为公民个人和社会群体表达愿望诉求提供了正常的、合法的、多样的渠道，这就无异于为社会的稳定装上了一个安全阀门。在专门协商机构这个平台上，政协委员深入社会，收集社情民意与民智，通过专业化履职将其纳入民主程序，经过决策与实施，推动解决问题，最终让人民群众受益。在这个过程中，执政党强化了执政地位，社会各界人士实现了有序政治参与，政府优化了行政管理，政协委员则出色地履行了职责，形成了共赢多赢的局面。
（二）专业化建言资政。治理有效性是衡量国家治理体系的运行是否适应经济与社会发展的需要以及是否促进经济与社会发展的标准。建言资政的过程既是发扬民主、实现人民当家作主的过程，也是科学决策、民主决策的过程，更是统一思想、凝聚共识的过程。人民政协依托不同的协商主体，逐步形成了全体会议整体协商、常委会会议专题协商、主席会议重点协商、专委会对口协商等协商民主形式。建言资政的内容都是涉及党和政府高度重视、全社会关注、人民群众关心的问题，所提的建言大多是较高层次的、宏观的、有较普遍参考价值的建议、意见和策略。建言资政的过程是提出议题、解决议题的过程。因此，提出议题是否聚焦、反映情况是否准确、分析问题是否深入、提出建议是否具体，是衡量建言资政质量和水平的基本评价标准。人民政协拥有的重要话语权和广泛影响力，很大程度上来自于政协界别和委员所提意见、建议的高质量和可行性，来自于对社会复杂问题的正确见解和工作的预见性。
（三）协商式监督约束。作为专门协商机构，协商与民主监督具有内在关联性。在制度层面，人民政协的协商式监督，源自中国共产党与各民主党派、无党派人士团结合作、互相监督的理论和实践，是我国社会主义民主政治的重要制度安排，在国家政治生活中发挥着不可替代的重要作用，并随着中国特色社会主义进入新时代而不断完善和发展。加强人民政协的民主监督职能是发展和完善中国特色社会主义制度，促进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。《中共中央办公厅关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》明确指出：“人民政协民主监督是以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”这体现了协商方式与民主监督相契合的政协特色，是一种“在协商中监督”和“在监督中协商”的民主监督。它不仅是一种理性监督，而且强化了政协的界别民主。人民政协民主监督的内部运作程序，主要是监督活动的准备、监督活动的开展、监督意见建议的报送等几个方面。同时，作为专门协商机构，人民政协的协商式监督伴随着柔性约束的广泛政治影响力。协商式监督的重点是党和国家重大方针政策及重要决策部署的贯彻落实情况，监督的目的是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。作为专门协商机构，协商式监督的内容是在深入调查研究的基础上，经过反复讨论和理性的提升之后慎重地提出和实施的。它所具有的广泛代表性和政治上的包容性，可以充分反映各方面的情况，使党和政府决策的依据具有广泛的社会基础和群众基础，从而使决策更好地体现人民群众的愿望和要求，兼顾各方面的不同利益，有利于更好推动党和政府决策部署的贯彻落实。
（四）互动型凝聚共识。人心是最大的政治，共识是奋进的动力。凝聚共识做的是凝聚人心的工作，解决的是一致性和多样性关系的问题。从功能上考察，思想政治共识是维系社会政治稳定的基础，在当代中国的政治生活中具有重要意义。思想政治共识的重要性在于，当人们对一种既定的政治体系存在着基本相同的看法时，人们便会去维护它，从而降低政治体系用来维护自身运行的成本。无论是个体，还是群体或组织，思想政治共识的达成和增进是一个互动沟通、强化认同、观念内化和行为外化的复杂过程。一方面，作为一种政治认同的逻辑，人们对自身所在政治系统运行状态的观念认同和内化往往持有一定的底线或原则。思想政治共识就是这种基本政治认同逻辑的表现，体现着社会政治认同的一致性。另一方面，社会的多样性是客观存在的。社会能否有序运行，离不开基于思想政治共识的一致性对多样性的引领。大团结大联合是统一战线的本质要求，是人民政协组织的重要特征。作为专门协商机构，人民政协的性质定位决定了其在“举旗帜、抓引领”方面有着天然的优势。人民政协与团结和民主两大主题相伴而行，以团结作为凝心聚力的纽带，以民主为发展指向，求同存异、体谅包容，在同一性和一致性中求得交心、交融；在多样性和差异性中求得交锋、交流。这一切集中体现了人民政协制度的功能优势，从一个侧面体现了“中国之治”的智慧。
三、发挥专门协商机构作用推进国家治理现代化
推进一个现代化制度的产生与成型，需要具备将社会上造就现代化的各种势力吸收并内化于该体制的能力。人民政协的作用定位，与国家治理现代化紧密契合，构成了国家治理体系的重要组成部分。
（一）加强党建引领，广聚思想共识。把党的领导贯彻到国家治理各环节各领域是党的十九届四中全会的本质要求，也是新时代人民政协严格恪守的根本政治底线。自新中国成立尤其是党的十八大以来，人民政协的政治地位不断提升，这既是中共中央对其建国以来专门协商作用发挥的高度肯定，亦是对其在百年未有之大变局中凝聚人心、合力攻坚的殷切期盼。当下国内外形势与挑战复杂多变，人民政协要时刻保持自身性质定位，恪守政治信念，不忘多党合作、协商建国的初心，“做中国共产党的好参谋、好帮手、好同事”（习近平语）。要在党和国家事业中进一步发挥鲜明政治、超然组织、缜密体制和娴熟引领等优势，通过“真协商、会协商、多协商”把各群体最零碎、最直接、最现实的利益整合起来并尽可能形成党和政府决策的重要依据，在共产党领导下团结联合各方力量共同致力于中华民族伟大复兴。
（二）推进能力提升，形成治理效能。新时代赋予人民政协新使命、新定位，同样政协委员也要有新气象，与时俱进切实增强现代治理本领：一方面，提高协商水平，坚持履职为民。随着我国经济社会快速发展，各阶层群体不断重构与分化，利益、共识的整合难度也在增大，甚至出现极端民粹主义掩盖真实民意民心的现象。政协委员履行职责时应保持足够理性，立足全面准确反映民意，认真倾听、审慎协商而非人云亦云，这样才能做到“参政参到要点上，议政议到关键处，努力在会协商、善议政上取得实效”；另一方面，掌握现代治理技术与能力，探索打造“互联网+”新型协商平台。互联网深刻影响人们生产生活和思想思维方式，成为时代最富活力的空间领域，也是影响治理效能的最大变量。可以说，谁掌握了互联网，谁就把握了时代主动权。政协作为最广泛的爱国统一战线，人才荟萃、智力密集，更应成为互联网的“弄潮儿”。通过互联网、物联网、云计算、移动互联等热点技术深度了解和及时回应各群体诉求，预判和占领舆情制高点并积极引领，确实做到党委政府所需、群众所盼、政协所能，为国家治理更广泛地凝聚人心、共识、智慧和力量。
（三）推进机制建设，夯实工作基础。党的十九大对协商民主制度问题认识深刻，强调“加强协商民主制度建设,形成完整的制度程序和参与实践,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。这就要求强化人民政协专门协商机构的顶层设计，并且在现有协商制度框架及相关规则的基础上就协商的主题、内容、形式和程序等进一步精细化，确保协商民主在现代治理中有效运转。一是明确协商什么。在决策前后仔细研讨、多次磋商意味着巨大成本与精力的投入，为了避免陷入事事协商、商而不决的“会海”里，需要对“重大问题”进行具体化、实例化，这样才能在治理过程中更好开展协商活动、精准协商。二是丰富协商形式。现实生活中阶层分化、利益多元、诉求多样，人民政协应更加灵活性常态化地开展协商，包括创新线上与线下、正式与非正式、一般与重点、对口与专题、面对面与远程等协商形式，努力提高协商灵活性、实效性，营造既开放包容、各抒己见，又合法依规、严谨理性的良好协商氛围，形成“人民政协走进人民大众，人民大众走进人民政协”的互动治理结构。三是提高协商成果转化和运用实效。“民主不是用来摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”。新时代需要进一步发挥人民政协政治影响力，加强事前、事中和事后民主协商，形成建言献策及时有效转化为党政决策依据的机制，推动专门协商在国家治理现代化中更加成熟、更加定型。