李传松、佘生梅：论人民政协在多省市结合部基层治理中的作用
作者： 来源： 发表于：2021年01月01日 文章点击数：4645
论人民政协在多省市结合部基层治理中的作用
——基于万源市基层治理的调查与思考
李传松 佘生梅
【摘 要】人民政协是协商民主的专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，具有不可替代的制度优势和治理效能。基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分和重要基础，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须紧紧依靠基层、聚力建强基层。相比而言，多省市结合部基层治理面临着化解矛盾纠纷较为困难、凝聚治理共识难度较大、治理思维理念较为落后及跨行政区划的合作治理机制不完善等诸多特定挑战，致使治理难度更大。因此，人民政协要围绕党中央对政协工作作出的重大部署和提出的新要求，充分发挥协商民主、参与决策、民主监督和凝聚共识等重要作用，将人民政协制度优势转化为多省市结合部基层治理效能，推进多省市结合部基层“协商”治理、“科学”治理、“规范”治理和“多元”治理。
【关键词】政协；多省市结合部；基层治理；作用
基层是国家治理的最末端和服务群众的最前沿。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须把重心落到基层。习近平指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”［1］基层对国家治理与构建和谐社会具有十分重要的意义。习近平指出：“夯实基层基础，有利于形成强大的社会凝聚力，逐步筑牢稳定合理的社会结构。”［2］党的十九届四中全会《决定》明确指出，要“构建基层社会治理新格局”。多省市结合部区位特殊，基层治理难度更大、挑战更多，是基层治理的薄弱环节。构建基层社会治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化，必须补齐多省市结合部这块“短板”。人民政协是具有中国特色的政治组织和民主形式，是国家治理体系的重要组成部分，在基层治理中具有不可替代的制度优势和治理效能，因此，在多省市结合部基层治理实践中，必须充分发挥人民政协的重要作用。
一、人民政协的制度优势和治理效能
人民政协是中国共产党运用马克思主义基本原理指导中国实践的伟大创举，是立足中国实情、根植优秀的中华文明根基的基本政治制度，是具有中国特色的制度安排，具有独特的制度优势和治理效能。习近平总书记指出:“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。”“70年的实践证明，人民政协制度具有多方面的独特优势。”［3］党的十九届四中全会明确指出，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，要充分发挥人民政协作为政治组织和协商民主的效能。为深入贯彻落实党的十九届四中全会决定，充分发挥政协制度优势并把制度优势转化为治理效能，首先要明确政协的制度优势和治理效能所在。
（一）能广泛凝聚共识、寻求最大公约数
“统一战线”是中国革命的一个基本特点，是中国革命的主要阵线，是中国革命胜利的必备法宝。统一战线把重大政策举措与基本制度安排有机结合在一起，是我们党政治视野宽广、政治智慧高超的生动体现，是具有中国特色、适合中国国情的制度安排。人民政协正是诞生于党的统一战线理论直接指导下，与统一战线理论有着很强的内在关联性。“人民政协是最广泛的爱国统一战线组织”，这是对人民政协的性质定位，也是充分彰显人民政协制度优势的基础。人民政协作为“最广泛的爱国统一战线组织”的制度优势体现在人民政协工作的方方面面。中国共产党历来重视发挥政协制度的独特优势，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民政协事业的发展和发挥人民政协制度的独特优势，习近平总书记深刻论述了人民政协的独特优势。习近平指出，人民政协“代表性强、联系面广、包容性大”，可以通过调动社会各界力量“为改革发展出实招、谋良策”，“为改革发展添助力、增合力”。习近平总书记强调，“要充分发挥人民政协专门协商机构的作用，通过广泛多层制度化的政协协商，“寻求最大公约数”“着力增进共识、促进团结”。这些优势聚焦一条主线，即充分发挥人民政协制度优势，能广泛凝聚共识，形成最大公约数，用制度体系保障人民当家作主和推进国家治理，把最广泛的爱国统一战线转化为政治效能和社会效能。
（二）推进中国新型政党制度建设、加强党的领导
中国共产党始终践行马克思主义政党理论，才能取得胜利并长期执政，在领导和团结各阶级、阶层、党派、团体坚持奋斗的实践中，形成了新型的中国政党制度。2018年3月4日，习近平总书记深刻阐释了中国新型政党制度，用三个“新就新在”对人民政协制度作出鲜明论断：人民政协制度新型政党制度。这为我们深刻把握人民政协制度的丰富内涵和充分发挥其制度优势，明确了思路。人民政协制度是中国新型政党制度的集中体现，其最大优势是坚持中国共产党的领导，对推进中国新型政党制度建设和加强党的领导的独特优势集中表现在：人民政协作为专门协商机构，对践行党的群众路线具有独特作用。协商民主是人民政协的核心要义，是党的群众路线在政治领域的集中体现，更是实现党的领导的重要方式。人民政协作为专门协商机构，其功能集中表现为把党的群众路线优势转化为协商民主优势。通过多渠道、多形式的民主协商，坚持“有事好商量、众人的事情由众人商量”，能广泛汇聚群众智慧，广泛调动人民群众参与国家治理的积极性，强化党同人民群众的密切联系，为党的领导奠定坚实的社会基础。从本质上讲，人民政协协商民主与党的群众路线具有高度的契合性与融合性。政协协商民主的独特优势和强大生命力在于推动党的群众路线更高效地实施，有助于巩固平等合作的政党关系，强化中国新型政党制度建设动力。新型政党制度“领导、合作、商量”的三大要素，都必须依托人民政协制度，必须充分激发人民政协的制度优势和专门协商机构的功能。依托人民政协制度平台，才能使中国共产党与各民主党派和无党派人士亲密合作、荣辱与共、相互尊重、平等协商。中国新型政党制度建设前景广阔，政治生态独特，赋予人民政协制度丰富的制度内涵和强大的制度活力。
（三）发挥中国特色社会主义民主政治独特的制度优势，保障人民当家作主
统一战线理论和马克思主义政党理论的精髓都是民主政治。就其本质而言，民主是一种政治制度。社会主义民主是人民当家作主的国家制度。在中国共产党的领导下，经过人民群众为实现民主政治的不懈奋斗，在实践中应运而生了“人民代表大会制度和人民政协制度”这两种有利于人民当家作主的政治制度。这两种民主政治制度在形式上互为补充、相得益彰，一同构成中国特色社会主义民主政治制度的本质特征和内在优势。人民代表大会制度以选举民主为核心内容和根本形式，人民政协以协商民主为核心内容和根本形式。选举民主和协商民主相互联系、互为补充，是“中国特色社会主义民主”的最本质特征和最突出优势。“协商立国—协商建国—协商治国”的发展历程，充分彰显了人民政协制度的独特政治优势和制度优势。习近平总书记在深入总结中国式民主的实践经验和梳理人民政协发展脉络的基础上，创造性地提出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”［4］充分发挥人民政协政治优势和制度优势，可推进“有事好商量、众人的事情由众人商量”的人民民主落实，推进“中国特色社会主义民主”的发展更加规范、更加科学，保障人民当家作主。
二、多省市结合部基层治理面临的主要挑战
多省市结合部是特殊的地理单元，是以省（市）级行政边界为起点，向省（市）级行政腹地延展的特殊区域，是整个行政区划体系的重要组成部分。正是因为区位特殊，省市间人员往来频繁，人员结构多元，利益关系复杂，易引发矛盾纠纷，致使其基层治理的难度更大，面临更多挑战。本文基于对地处川陕渝三省市结合的万源市基层治理现状的调查与思考，对其基层治理面临的挑战进行分析，进而说明多省市结合基层治理是我国基层治理的“短板”，必须加大治理力度。
（一）化解矛盾纠纷较为困难
多省市结合部本就利益群体或阶层多样化，利益关系存在交叉重叠，是易引发矛盾纠纷的特殊地带。随着中国特色社会主义进入新时代，我国主要社会矛盾转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，原有的城乡二元结构也在逐步瓦解，新时代要推进城乡一体化发展，这就致使产生了各种新的利益群体和阶层，且这些群体或阶层的利益诉求日益多样化和多元化。正是因为这些新的利益群体、利益诉求是新产生的，基层治理实践中，解决这些问题的制度规范不够完善和健全，化解这些矛盾的实践经验不够丰富，致使部分矛盾问题长期得不到化解。同时，在经济发展进程中，涉及人民群众的切身利益的涉法涉诉、环境污染、安置补偿等问题矛盾和纠纷也在不断增多，且这些矛盾纠纷很难在短时间内得到有效化解，给基层治理提出了新的难题，制约基层治理现代化的有序推进。以万源市为例，地处川陕渝三省市结合部，且曾是国家级贫困县（市），因重庆市与四川省在惠农、综合治理及基础设施建设投入力度等方面存在较大的政策差异，部分万源市群众则以重庆的政策为标准，致使出现了不合法婚姻、河长制责任推诿等一系列问题，且这些问题直接关系人民群众的切身利益，因此化解矛盾的难度较大。
（二）凝聚治理共识难度较大
随着经济社会的发展、社会结构的变动及人民群众受教育程度的提高，人民群众的思想观念发生了巨大变化，维护自身权益的意识明显增强，利益诉求日渐多元和多样。习近平指出：“现在，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，凝聚改革共识难度加大，统筹兼顾各方面利益任务艰巨。这就更需要我们下功夫去凝聚共识。”多省市结合部尽管在坚持加强基层治理这个问题上全社会是有广泛认知的，但人员结构多元、利益格局和关系更为复杂，人民群众的现实需求更加多养化，使得凝聚共识的难度加大。以万源精准脱贫工作为例，重庆市与四川省异地搬迁等政策不同，万源市部分非贫困户则以重庆的政策为标准，要求自己被纳入异地搬迁范围，进而获得政策优惠，而使得万源市精准脱贫政策共识凝聚难度大。以2020年的新冠肺炎疫情防控等工作为例，因万源市地理位置特殊，省市间人员流动性大，工作开展中，部分群众未能充分认识到新冠肺炎疫情的严重性，便离开万源本地，这就加大了万源凝聚疫情防控共识的难度，从而使得疫情防控工作难度更大。
（三）治理思维理念较为落后
多省市结合部往往地处本省的边缘地带，与其他省市交界或接壤，经济社会发展水平相对滞后，与此同时基层治理思维、理念也相对封闭和落后。致使部分地区在基层治理的实践中，没有真正坚持“以人民为中心的发展思想”，“官本位”思想较强，把治理等同于管理，主动服务、主动作为的意识和理念缺乏，致使基层治理“走过场”、“敷衍塞责”现象明显。2020年5月10日，万源市全媒体直播节目《阳光问廉》播出的“解决群众身边事、提升服务满意度”，反映的正是基层治理中存在的问题。万源市谋政协委员作为特邀点评专家，在现场点评指出：“本期节目反映的正是万源市个别部门、个别乡（镇）政府在基层治理中的慢作为、不作为现象，出现问题时的处理方式简单粗暴，将责任甩给基层，将问题成为问题。让基层干部多跑路是常态，基层干部把时间浪费在跑路上了，基层干部办好事、办实事的时间缩短了。这说明基层治理中没有真正做到‘急群众之所急，想群众之所想’，没有真正做到为民排忧、为民解难，使得基层治理中出现的问题无法根治。”这一点评直击问题要害，引起了强烈反响。
（四）跨行政区划的合作治理机制不健全
多省市结合部涉及省市间多方主体的利益，要切实提高基层治理能力和治理效果，必须靠完善的治理机制来保障。就基层治理实际来看，基层治理机制还不健全，特别是跨行政区划的合作治理机制更加不健全，部分欠发达地区的跨行政区划合作机制尚为空白项，使得基层治理方式单一、治理理念落后。目前，部分地区“重经济发展轻社会治理”的现象仍然较为明显，对基层治理重视不够，没有真正体现“五位一体”的统筹协调性。创建万达开川渝统筹发展示范区、实施“成渝两地经济圈建设”战略等举措，给万源、城口发展带来重大机遇。为全面落实成渝地区双城经济圈建设决策部署，加快推进渝东北、川东北地区一体化发展，2020年5月14日，万源、城口签署了《城口县与万源市加快协同发展合作协议》，这是跨行政区划经济社会合作发展的生动实践，但因合作发展战略处于起步阶段，跨行政区划合作基层治理机制还不健全。
三、充分发挥人民政协在多省市结合部基层治理中的重要作用
人民政协作为专门协商机构，在国家治理中具有独特的政治优势和制度优势。党的十九届四中全会明确指出，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，要充分发挥人民政协作为政治组织和协商民主的效能。多省市结合部基层治理作为国家治理体系的特殊组成部分，更要充分发挥人民政协协商民主、参与决策、民主监督、凝聚共识等重要作用，强化多省市结合部基层治理效能。
（一）充分发挥人民政协协商民主作用，推进多省市结合部基层“协商”治理
现代化国家治理以民主化为价值取向，民主化也是衡量国家治理能力现代化的一个重要标尺。社会主义协商民主能够协调和平衡政社、政企及不同群体间的利益关系，成为实现有效国家治理的现实途径。“广泛而多层的制度性协商，天然是缓解利益冲突、促进社会和谐、增强社会团结的重要平台与机制”［6］。我国国家治理政治实践蕴含着丰富的民主协商之意，诸如政治协商、立法听证、民主恳谈、网络论坛等制度安排与治理途径都带有协商民主的特性。其中，人民政协作为专门协商机构，协商民主是其核心内容和根本形式，使得人民政协天然具有独特的协商优势，能够通过多种协商渠道和方式与各界别进行广泛沟通协作，能够调动广大人民群众的积极性，提高广大人民群众和各界人士的参与度，进而巩固平等合作政党关系，实现在中国共产党的领导下多元主体合作共治的协商民主目标。多省市结合部区位特殊，天然带有人员结构多元、利益关系复杂、矛盾冲突多发等特性，使得其基层治理，协商治理难度更大。因此，新时代人民政协事业要注重激发现有制度作用，坚持协商建制和共治机制，促使协商民主制度优势转化为协商民主治理效能，推进多省市结合部基层协商治理。
（二）充分发挥人民政协参与决策作用，推进多省市结合部基层“科学”治理
决策体系是国家治理体系的重要组成部分，在治理过程中居于核心地位。因此，在国家治理实践中，要注重决策的科学性。党的十九大明确指出，要“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”［7］。习近平总书记强调，“要将政治协商作为重要环节纳入决策程序。”［8］参与决策是人民政协众多职能中的一项，也是保障人民有序参与政治生活权利的手段。国家治理实践中，人民政协应主动参与决策程序中发挥积极作用。特别是多省市结合部基层治理，是国家治理体系的薄弱环节，是关系国家治理体系的整体性的，人民政协应充分发挥参与决策的作用。在推进多省市结合部基层治理实践中，一是人民政协应先对这一议题进行探索，探索这一特殊区域基层治理的针对性、有效性举措，为多省市结合部基层治理决策环节做好思想、理论及政策等准备工作，从而提高决策的科学性，降低其实施成本。二是人民政协应充分发挥自己被广大人民群众和国际社会认可的优势，以“官方”组织的条件，直接参与多省市结合部基层治理的决策，了解当前多省市结合部基层治理的状况、存在的主要问题或面临的主要挑战。通过上述探索与实践，提高多省市结合部基层治理决策的科学性，推进“科学”治理。
（三）充分发挥人民政协民主监督作用，推进多省市结合部基层“规范”治理
党的十九大明确指出，要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”［9］国家治理现代化的进程就是逐步优化公共权力运行的过程，加强权力的监督，能促进国家治理体系的科学化、规范化、程序化，提高国家治理的有效性。民主监督不仅是人民政协的基本职能和重要功能，也是我国监督体系的重要组成部分。尽管对人民政协监督功能的属性存有不同看法，有人认为政协的监督功能是社会性，有人认为政协的监督功能是政治性，但无论定义为哪种属性，都不影响政协发挥民主监督的作用。从我国政治治理的实践来看，政协监督更倾向于是一种政治监督。与社会监督主体相比，政协监督主体自身素质较高，在民主监督活动中体现为高层次，具有不可比拟的广泛性和直接性优势。多省市结合部基层治理涉及多个省市间多方主体利益，更加需要加强权力的制约与监督。在多省市结合部基层治理过程中，人民政协应通过建立健全协商民主的协同机制、参与机制、保障机制等体系化的运作机制，加强对基层治理的执行的监督，推进多省市结合部基层治理实现“规范”治理。
（四）充分发挥人民政协凝聚共识作用，推进多省市结合部基层“多元”治理
随着改革开放的深入推进，我国经济、社会及人口结构、思想观念等都发生了巨大变化，人民的利益诉求、价值观念等都逐步呈现出多元化、多样化趋势，立足上述实情，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，要把人的团结摆在重要位置，为国家治理形成强大凝聚力。邓小平同志指出：“最重要的是人的团结，要团结就要有共同的理想和坚定的信念，”“没有这样的信念，就没有凝聚力。”［10］人民政协作为专门协商机构，凝聚共识是其独特的制度优势和重要功能。新时代加强和改善人民政协事业，强化人民政协凝聚共识作用，必须将凝聚共识与国家治理的新要求有机融合。多省市结合部人员结构多元、利益关系复杂，人民群众的诉求更加多样和多元，更要抓好人的团结，更加要充分发挥人民政协凝聚共识的作用。在推进多省市结合部基层治理过程中，人民政应协坚持“平等、包容、合作”理念，通过集思广益、平等协商、广泛讨论等方式进行协商、讨论，整合多方观点，出实招、谋良策，团结多省市结合部基层治理中一切可以团结的力量，调动一切可以调动的人民群众，为多省市结合部基层治理广泛凝聚共识，推进多省市结合部基层形成“政府-社会-群众”共同参与的“多元”治理模式，最终实现公共利益最大化。
四、结语
多省市结合部因区位特殊，使得治理难度大、挑战多，是国家治理体系的薄弱环节，没有多省市结合部基层治理的现代化，就很难有国家治理体系和治理能力的现代化。要补齐多省市结合部基层治理这一“短板”，必须认真贯彻落实党的十九届四中全会精神，充分发挥人民政协的制度优势和治理效能。在推进多省市结合部基层治理实践中，充分发挥人民政协协商民主、参与决策、民主监督和凝聚共识等重要作用，将人民政协制度优势转化为多省市结合部基层治理的治理效能，推进多省市结合部基层“协商”治理、“科学”治理、“规范”治理和“多元”治理。
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（作者：李传松系万源市政协委员、市委党校四级调研员；佘生梅系万源市委党校党建办主任）