叶祥金：充分发挥县级政协在城乡基层治理中的重要作用
作者： 来源： 发表于：2021年01月01日 文章点击数：3734
充分发挥县级政协在城乡基层治理中的重要作用
达川区政协党组书记、主席 叶祥金
党的十九大报告提出，要“发展社会主义协商民主”和“推动社会治理重心向基层下移”，并对发挥社会主义协商民主重要作用和如何提速城乡基层治理现代化进程作出专门部署，为城乡探索基层协商民主，健全自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，指明了方向、开阔了思路、坚定了信心。有效应对经济新常态给城乡基层治理带来的挑战，推进基层治理体系现代化，毫无疑问，为县级人民政协赋予了重要角色和使命。
一、县级政协参与城乡基层治理的时代使命
基层治理作为国家治理的基础性环节，既是城乡居民社会生活共同体的“微细胞”，也是城乡社会网络的“微单元”。改革开放以来，中国城乡格局发生巨大变化，日益呈现出乡村工业化、村落城镇化和农民市民化的新趋势，城乡治理面临着城市、农村内部融合难、群众主动性和参与度不高、基层组织服务能力不足、基层社会治理主体分散以及缺少协同等问题。而这些问题都与城乡基层治理息息相关。中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，要按照协商于民、协商为民的要求，稳步开展基层协商。
基层协商民主，是社会主义协商民主体系中，最基础的一个社会层级协商，其核心是保障和支持群众通过自由平等对话磋商，更加广泛地直接参与村级事务决策、管理和监督，促进城乡基层组织与人民群众之间、城乡不同利益主体之间在基层治理中的良性互动，使民智民意更好地贯彻决策始终。尽管基层协商民主让群众找到了“感觉”，取得了一定实效，但客观来看，面对新形势新要求，基层协商民主面临一些困境和问题，亟待解决。一是协商基础相对薄弱。以达川区为例，随着时代变迁与经济发展的加快，达川已成为“候鸟型”城市，常年有60%以上的人在外创业，留在农村的群体以“386199”部队为主，民主意识淡薄，部分村组缺乏协商“精神领袖”，缺少振臂一呼、众人云集响应的成效，导致城乡治理滞后受阻。二是协商服务能力虚弱。目前，基层组织由于财力、物力、人力、权利等因素的约束，服务农村、社区能力虚弱，即使有些乡镇、农村和社区经协商制定了公共政策，作出了重大决策，也因事后难以落实责任和有效组织实施，而难以全面推动基层开展协商民主工作。三是协商制度执行软弱。在城乡治理过程中，有的协商流于形式，征求意见、交流沟通变成了组织方的通报，协商群体呈被动接受状态；有的协商范围、程序弹性比较大，难以操作；有的为了追求协商结果的一致性，往往是谁的实力强谁说了算，导致协商到最后功败垂成、无功而返。
习近平总书记指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分。”党的十九届四中全会精神和中央政协工作会议对如何把人民政协制度优势转化为国家治理效能提出了明确要求。近年来从全国到地方，特别是县级政协或主动或协商不断参与到基层治理中来，以协商民主为前提以专题协商、对口协商、提案办理协商等多种方式参与到基层治理活动中来，充分发挥其政治协商、民主监督、参政议政职能，积累了一定的经验，在城乡治理体系中扮演着重要的角色。实践证明，县级政协在参与和创新社会治理的过程中能够发挥积极和广泛的推动作用，推进基层协商民主向高层次迈进。在基层治理中，县级政协有着巨大的潜力和优势：
一是结构性优势。政协和其他社会组织相比，是由界别组成的，是不同社会阶层和不同社会群体共同参与的，界别成员都来自本地区，对所属地区发展情况、政策落实情况、其界别的社会发展状况非常熟悉，对本领域的动态及其发展趋势惠及有研究，彼此之间对地区的社会问题容易形成共识，更加容易参与并融入到基层治理中来，有效解决基层治理中协商基础薄弱的问题。这是基层协商所能达到的最佳效果，也是政协协商参与基层协商的手段之一。
二是凝聚力优势。政协具有巨大的包容性，其组成单位包括各参政党、界别、各族各界代表人士，其人才来源广泛。同时由于政协的组织性强，能够把系统全面了解到的社会各界的诉求进行梳理和完善，可以进行针对性或前瞻性的进行集中和反馈。政协重点强调的是协商的过程，通过共同协商、共同探讨来体现决策的民主性。对县级政协而言，覆盖着某一地区各个阶层和群众中的骨干代表人士，在政协这一平台上，将党委和政府与社会各阶层人士、群众的智慧和力量汇聚到城乡治理上来，同时在社会发展的过程中形成一个最有利的共识。也就是说，政协在城乡经济社会发展中始终保持着良好的状态、始终与社会紧密相连、始终为推动社会进步提供政治保障。这也为推动城乡基层治理逐步有序的完善提供了必要的保障。
三是渠道性优势。对于地方而言，政协作为“四套班子”之一，其政治地位较高。在政协全体会议期间或全体会议闭会期间，政协的各组成单位和政协委员都可以向党委、政府提出提案、建议案等，也可以就所关心关注的问题，进行视察、调研，与有关单位沟通、协商，要求其对一些事件、情况等进行通报。涉及的部门应十分关注工作或提案，安排专人专门办理或接待，使政协委员或党派、界别等能够及时了解情况，进行民主监督。通过政协平台，城乡基层治理从制度到程序再到方法能够获得进一步完善和创新，确保了社会各主体参与到基层治理的有序性，在一定程度上鼓励了社会多元主体参与公共事务管理的公共决策的信心，提供了组织保障。
二、县级政协参与城乡基层治理的边界范围
习近平同志在中央政协工作会议上指出：“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”人民政协的这一性质和职能范围为县级政协在基层治理中作用发挥划定了边界范围。
一是必须旗帜鲜明地讲政治。县级政协必须坚持党的领导，在党的领导下开展工作，始终要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”；积极配合党委政府中心工作，绝不能挑战中国共产党的权威和领导地位；始终要贯彻落实党委的重大决策部署，围绕党委中心工作，服务大局；始终要充分发挥党委的政治核心作用、基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。唯有如此，县级政协参与基层治理工作才能更有成效，县级政协在基层治理中的积极作用才能凸显。
二是必须体现人民当家作主。政协协商参与基层治理是我国基本政治制度的外在表现，都是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是保证人民当家作主的重要制度设计，充分体现了我国社会主义民主的特点和优点。形式上是发挥党委政府联系社会各界的纽带作用，发挥其政治地位超脱的独特优势，既不能完全迎合党委政府，也不能成为民粹主义向党委政府施压的工具，而应保持政协的工作独立性，实现党委政府和基层群众缓冲地带以及党委政府工作民主监督的独特作用，巩固和提高我国政治体制合法性；内容上是社会关注的、群众关心的重要问题，注重问需于民、问计于民、问效于民；效果评价上是以群众满意不满意、群众答应不答应作为依据。
三是必须坚持依法依章履职。政协作为“最具广泛的代表性和最大政治包容性的组织”，其在国家治理体系中的地位便是联系国家权力体制外各种社会力量的制度化平台。县级政协在参与基层治理过程中，必须保持而不能改变这种地位。县级政协不是地方权力机关，也不是地方决策机关，更不是地方党委政府决策的执行机关，它只是一个联系党委政府和社会各界的平台、一个专门协商机构。政协协商无论形式如何多样，不能超越政协组织的基本性质，不能在追求“共性”中混同其他、失去自我。具体工作中，应该做到三忌：第一，忌协商主体越俎代庖。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道，但不是唯一渠道；人民政协是专门协商机构，但不是牵头协商机构。国家政治生活中纷繁复杂的大事小情需要协商的，协商主体在中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中明确，应理清哪些由政协组织搭台协商，哪些由政协委员参与协商，哪些政协只是关注不用参与，既不能缺位，也不能越位；第二，忌协商形式画蛇添足。七个协商渠道，都是为了发扬民主、推动工作。人民政协是专门协商机构要专出特色、专出优势，不能在其他协商形式上贴标签。政府协商或基层协商能够做得了、也做得好的，政协就没有必要搭张桌子、摆个牌子、做做样子、写篇稿子说政协又做了啥子去刷存在感；第三，忌成果转化强加于人。既然是协商，主体须平等。片面强调“我是对的，你必须接受”，这不是民主，而是专制。政协组织不求说了算，但求说得对。政协协商成果的转化，应按相关程序办理，对政协协商中提出的建议不能强行要求别人接受，更不能凭资格老、胡子长在协商现场“排兵布阵、调兵遣将”。
三、县级政协参与城乡基层治理的实现途径
党政工作开展到哪里，政协工作就应该延伸到哪里；群众的需求在哪里，委员的工作就要延伸到哪里。县级政协应当也能够在新时代城乡基层治理中发挥自身独特作用。
（一）要有“旗帜鲜明讲政治”的站位
坚持中国共产党的领导，是人民政协必须恪守的根本政治原则，也是政协事业行稳致远的根本保证。发挥好政协党组作用，担负起实现党对人民政协领导的政治责任，严格执行重大问题请示报告制度，坚决贯彻落实中央大政方针、省委、市委、区委决策部署和对政协工作的要求。
一是紧跟核心对标看齐。提高政治站位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，切实把实现党的政治领导、思想领导、组织领导落实到政协工作各方面和全过程。切实加强政协系统党的建设，压实政协党组的主体责任，深化党建工作与业务工作一并推进、相互促进。
二是紧扣中心服务大局。找准政协围绕中心、服务大局的结合点和切入点，在履职过程中不折不扣贯彻落实中央和省委、市委、党委各项工作部署，做到党委想什么，政协谋什么；政府干什么，政协帮什么；群众盼什么，政协议什么。努力发挥协商民主的优势，把社会各界的智慧和力量凝聚到党委和政府的中心工作上来；发挥智力密集的优势，坚持问题导向，围绕党委政府的重点工作，积极建言献策，献计出力；发挥民主监督的优势，强化监督力度、提升监督实效，促进党委政府各项决策部署落在实处。
三是紧张状态一线发力。站在党的工作的“一线”高点定位，深刻认识人民政协处在凝心聚力第一线、决策咨询第一线、协商民主第一线、国家治理第一线，是党和国家一线工作的重要组成部分，确保党的政治工作在政协不降标。站在区域大局的“一线”精准履职，引导政协各参加单位和广大委员在精神上保持“一线”状态，工作上保持“一线”作为，要求上保持“一线”标准，围绕高质量发展，把服务大局的聚焦点对得更准、与中心工作贴得更紧，与群众关切靠得更近。站在服务保障的“一线”强化担当，在县级政协机关大力营造想为、敢为、善为的工作氛围，强化机关干部“一线”担当意识，推动政协的履职和机关工作质量大提升。
（二）要有“开展工作一盘棋”的思想
在当地党委的领导下积极发挥职能，把各方智慧和诉求通过政治协商转化为党委政府的决策智慧和主张、把党委政府决策通过政治协商转化为各界群众的共识、将协商成果妥善转化为推动党委政府科学决策、民主决策、依法决策和工作部署的重要依据上。要围绕中心，服务大局，为地方经济和社会发展当好参谋。
一是认真组织开展调研视察工作。调查研究是政协委员履行职能的一项基础性工作，视察是政协委员参政议政的重要形式。因此，要以党委想办的、政府想干的、群众期盼的、最大的民生工程、最大的发展政协有条件有能力做好的课题为基本原则，精心选择带有综合性、全局性、前瞻性的重大课题，组织力量开展发展生态经济、旅游经济上、脱贫攻坚等开展调研视察，机遇，全方位提升城乡统筹的水平。在开展活动时要注重突出专业优势，切实把专家委员和相关界别的专家学者吸收、组织到调查研究、委员视察、对口协商、形成提案、反映社情民意等工作中，努力把他们的知识、经验和智慧转化为专委会的工作优势，体现专委会工作的特色。组织委员深入基层，积极做好政策法规宣传、促进社会公益事业、帮助困难群体、反映社情民意等有助于社会民生的各项工作，协助基层党委政府解决好涉及群众切身利益的一些热点、难点问题，并充分发挥政协协商职能，使基层群众能有机会在党委政府决策时充分发表自己的观点想法并能得到党委政府的及时反馈。
二是认真抓好提案工作。政协提案是政协履行民主监督职能的一种主要方式和经常性工作。专委会要引导和组织政协委员积极撰写涉及民生疾苦、受众面广的提案，书写的提案要有问题、有分析、有建议，同时扎实做好提案督办工作，促进提案成果转化，办成好事、实事。
三是积极反映社情民意。反映社情民意是政协履行职能的一项重要的经常性工作。政协专委会要通过组织调研视察、情况通报、专题讨论、学习座谈等方式，围绕地方发展大局，针对社会发展的新矛盾、民本民生的新问题、人民群众的新意向，收集来自委员活动中的社情民意和意见建议，并及时梳理，撰写有思想、有观点、有价值、有分量的社情民意信息，为党委、政府科学决策提供依据。
（三）要有“打铁还需自身硬”的本领
作为协商民主重要渠道和专门机构，在推动基层社会治理方面，地方政协有协商经验、有协商机构、有协商力量、有协商载体、有协商成果转化途径，可以充分发挥政协的渠道优势，更好的参与基层治理工作。
一是抓好专业化建设。要培养专业精神。七种协商民主形式，只有政协一家是专门从事以协商为主职主业的工作，培养专业精神，这是加强专业化建设首先要解决的问题；要提升专业能力。切实加强专业学习培训，优化专委会人员配备，建立富有政协特色的应用型智库和参政议政人才库，努力提高工作专业化水平；要制定专业标准。对专门协商机构产出的成果要有专业评价标准。建立专业的质量评价标准和方法。加强对调研视察、协商议政活动、提案、社情民意信息等工作的考核，不断提高政协工作的制度化、规范化、程序化水平。值得一提的是，委员的“挫折教育”也是专业化建设的内容之一。政协委员围绕某一问题进行圣诞、交流、研讨，最后形成一定的共识和意见，也只是供决策部门参考，对策的影响是间接的。这在某种程度上会造成委员的“挫败感”。因此，要引导委员在思想上做好承受一次又一次失败的准备，不在于“说了算”，而在说坚持本真、坚守事实，是对公共政策作出的理性建言，敢于发言就是履职，就是专业，就是委员的履职本真。
二是抓好程序化建设。一个完整的协商程序，有四个要素：协商主体，即谁来参加协商；协商客体，即协商的内容是什么；协商方式，即如何组织协商，包括协商的时间、地点、步骤等；协商的效力是什么，即协商的结果具备不具备约束力，如果有，那应当具有什么样的约束力、对哪些人有约束力。一个正义的程序具有这样两个基本特征：第一，要去前提。也就是说，不允许一方为另一方设置前提。换而言之，就是不能限制彼此讨论的话题或议题，也不能限制另一方的活动。第二，要非决定。也就是说，程序的结果，应当以各方在共同接受的程序框架或程序规则下达成的共识为基础，不能预先确定程序的结果，也不允许一方将自己的观点强加给另一方。人民政协协商民主实践过程，就是在协商程序中如实体现两个特征的过程。政协协商参与到基层治理的价值，就在于用公共理性引导多元、分歧、差异带来的冲突，通过对话、沟通和交流，包容尊重少数人的意见建议，逐步形成共识，从而作出更加理性和大多数人认同的决策。
三是抓好优势化建设。每一个地方都有自己的发展优势和资源禀赋，但是在一个开放变化的新时代，没有任何优势是一成不变的，稍一疏忽，优势可能会丧失殆尽，需要培养以变化的眼光看待优势的能力。因此，适时组织界别委员外出学习、考察，借鉴先进经验，增长工作见识，进一步提高他们懂政协、会协商、善议政的能力和水平，推动地域经济发展，同时，各专委会要加强相互之间的协作与配合，形成整体合力，发挥整体作用。