张天红：从大竹政协协商民主实践看政协微协商与基层协商衔接机制建设

作者： 来源： 发表于：2021年01月01日 文章点击数：4811

从大竹政协协商民主实践

看政协微协商与基层协商衔接机制建设

张天红

【摘   要】习近平总书记指出，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。本文以习近平总书记关于社会主义协商民主的重要论述为指导，以大竹县政协协商民主实践为考察对象，对政协微协商与基层协商异同，如何做到基层协商与政协微协商有效衔接，机制探索从理论层面上提供参考建议。

【关键词】基层协商；政协微协商；衔接机制。

习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上强调“在中国社会主义制度下，有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”，这里的“有事好商量”就是协商。近年来，四川大竹县政协积极探索协商民主规律，搭建“有事来协商”平台，构建“2+4+X”协商体系，参与基层社会治理，取得了良好的社会效果。

一、大竹县政协微协商与基层协商衔接实践探索

人民政协一头连接党委政府，一头连着界别群众，因而两者有效衔接是致力民生改善的基础。大竹县政协不断把握协商规律，搭建“有事来协商”平台，构建“2+4+X”协商体系，着力参与基层社会治理。坚持党的全面领导，切实加强制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平。

（一）着力于“制度”在科学，协商保障能力增强

1、党的全面领导作支撑。恪守坚持中国共产党的领导这一根本政治原则，严格将党的领导贯穿于政协协商全过程。坚持在协商前的调研准备、协商中的建言献策，协商后的督办落实中成立由县政协党组成员为书记的临时党支部，负责政协协商方向的把握，确保协商始终围绕县委、县政府中心工作，始终围绕人民群众的关切关注的问题开展议政。

2、制度文件约束作保障。加强制度建设，不断规范政协履职的内容与形式，把有效的工作之策转化为经常之举，把有益的成熟经验固化为制度规范，把有为的做法吸纳进文件之中。县委先后出台和完善了《中共大竹县委关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》，对协商的总体要求、内容、形式、程序和组织保障进行明确规定。该《意见》的出台和不断完善，实现从“关心协商”到“必须协商”，从“可以协商”到“程序协商”的转变，协商触角更是延伸到基层乡镇、街道（社区）和县直部门。2019年作为全省十六个“有事来协商”平台建设试点县，制定《政协大竹县委员会关于开展“有事来协商”平台建设试点工作的实施方案（试行）》，有效破解基层协商“最后一公里”难题。省政协地联委主任李华锋评价大竹“试点工作起步早、定位高、方案实、程序优、效果好，创造了可复制、可推广的好经验”。

3、短期计划持续用力。每年由县委办、县政府办、县政协办联合下发当年“政协的年度协商计划”，每个主题、时间要求、责任领导、承办委室、参加人员进行了详细规定；每半年召开一次社会各界人士约谈会，每季度召开一次委员约见会、开展两次委员沙龙活动、召开4次常委会专题协商会议、8次小微协商；使协商成为了政协最经常性的工作，成为联系基层群众的纽带，成为反映群众诉求的平台。

4、多方配合广泛参与。县政府参与政协年度协商计划制定，县政府领导及部门负责人参加政协协商活动，回应委员意见建议；制定政协协商成果采纳、落实和反馈机制；县委、县政府对重点工程给政协交协商议题，政协与部门商议寻找协商议题，做到争取“交题”与主动“找题”、广泛“征题”相结合，既突出了协商重点，又顺应了民意，也丰富了协商内容。

（二）着力于“专业”在基层，协商能力有效提升

政协作为“专门协商机构”，他的“专”体现在哪里？多年来政协的工作实践探索已经给出答案，那就是“专”在平台建设。“有事来协商·商量好办事”大竹品牌建设，着力在“X”上作文章，将微协商平台搭建下移，参与人员下移，课题调研小组下移，有队伍、有能力与群众零距离接触，解决群众所需所盼。

1、协商队伍“专业化”。将299名县政协政协委员划分至13个乡镇片区政协联络工委，常委会组成人员是核心的协商队伍，充当协商工作的生力军，群众代表、社区居民代表是自愿参与协商的队伍，发挥政协协商主体作用。从农业农村、交通运输、教育科技等部门甄选出的66名政治素质高、专业水平强的专家人才组建协商人才库，充当协商工作“强心剂”，为协商提供政策、法规和专业知识咨询；每一名委员、每一名群众都成为基层协商的参与者，成为建言献策的出谋者，成为服务为民的奉献者。实现协商主体从精英到市民、协商内容从客观课题到微观事务、协商场地从会场到现场、协商成果从宏观献策到具体问题解决的目标。

2、协商水平“专业化”。充分发挥委员主体作用，由委员牵头组织多形式的“微协商”，做实“X”这个多样化的协商。举办培训班，组织委员到浙江大学、厦门大学等地学习，在县委党校举办委员培训班，开阔视野，提升能力；每次调研视察前，拟定调研提纲，让委员事先做好准备，了解课题所涉及的政策、法规、现状，增强委员平等协商议事的能力和水平。用好“话语权”，委员敢说话、说真话、说对话的能力与日俱增，为经济建设、为民生关注的热点难点问题鼓与呼。

3、协商议题“专业化”。专门针对基层苗头性、倾向性矛盾纠纷开展协商，切口小开展“微协商”，有时甚至是个体与个体间矛盾纠纷诉求的协商。协商内容从涉及全县经济发展的课题，到事关老百姓切身利益的身边事，以提案、社情民意反映意见建议，都是政协协商的选题范围；针对委员和群众反复提出的“人行天桥修建”问题开调研协商，现已建行天桥5座；对群众关注的热点问题则借助民情热线、网络问政平台和委员联系界别群众机制，对群众反映强烈的“饮用水源周边环境污染问题”与检察院开展了调研视察，强制拆除了饮用水源周边的餐饮店；机构在一线，有事多商量，遇事多商量，做事多商量，提升专门从事协商活动的业务水平。

（三）着力于“根源”在群众，服务能力不断强化

1、联谊协商联接家乡与外地。借助政协平台，成立了北京、上海、浙江、广东等7个大竹智力支乡联谊会分会，把党和政府的政策传达到每位在外乡友，把乡友的意见建议带回家乡，搭建乡友“微协商”平台，在北京、东莞、上海，在乡友老家的院坝里、田埂上组织了40余次小型多样的协商，听取在外务工人员对大竹发展的意见建议，听取对群众不满意事情的反映，听取他们在外的所期所盼。引导在外务工人员回乡创业，回引返乡创业企业6个；在外乡友在今年疫情防控中，累计捐款捐物总计达1319.525万元，其中向大竹县捐赠97.335万元，充分彰显了政协委员和在外乡友的大爱情怀和责任担当。

2、监督协商联接群众与部门。坚持在协商活动中建言资政和凝聚共识双向发力：一是助力民营企业解困，开展面对面协商。围绕群众关心的就业创业问题，将“民营企业招工难、稳岗率低情况”确定为首场“小微协商”主题，组织相关部门负责人深入企业一线进行面对面协商，助力解决民企用工难。财政、人社部门积极落实失业保险稳岗补贴、技能提升补贴等惠企政策，举行“春风行动”等10多场大型的专场招聘活动，有效解决企业用工难、稳岗率低问题。二是着力党政中心工作，开展院坝协商。县政府提交《大竹县北湖公园规划设计方案》议政协商课题，将协商地点放在北湖公园规划区农户院坝内，开展院坝协商。政协委员、干部群众积极建言，就群众关注的社保、拆迁、公园建设品质问题提出一系列有针对性和操作性强的意见和建议，职能部门逐一作了详细解答，取得良好协商成效。三是聚焦群众关心问题，开展小微协商。先后围绕“城管执法工作”、“异地法律援助”、“校园食品安全”等分别开展小微协商活动，助推县委县政府解决了一批民生难题，增强了人民群众的获得感幸福感安全感。

3、恳谈协商联接你我他。开展形式多样的恳谈协商，主席与政协常委、与群众、与相关部门恳谈，常委与委员恳谈、与群众恳谈，界别恳谈、小组恳谈，一层层、一级级，把党和国家政策传递下去，把群众的意见建议收集上来，有你有我有他共同智慧。如与民营企业家开展“民营经济健康发展”恳谈协商，对如何做强做大民营经济，大家畅所欲言，形成意见建议，送县委、县政府领导决策参考；围绕农村客运体制建设情况、教育信息化建设情况、法律援助情况等开展调研视察活动23次，开展恳谈协商，提出工作建议75条。把政协微协商与基层协商进行形式和内容的有效融入。

二、大竹政协协商民主实践的几点启示

（一）政协微协商与基层协商各有差异。政协微协商是政协协商活动的一种形式，小而形式灵活多样，开在院坝、开在田埂上、开在社区、开在车间，更贴近基层、贴近群众，打通协商的最后一公里，助力民生事业的有效发展。政协微协商与基层协商是协商民主的两种重要形式，各有适用的领域，协商人员的身份构成不同、协商议题的广度和深度也不一样、协商程序规范程度也不同，在参与人员、协商议题、组织过程和协商成果等方面有一定差异,实际操作中二者有效衔接存在一定障碍，政协协商的核心是专业精英之间的理性对话、达成一定共识；基层协商是基层社会群众、利益方的权利直接博弈。政协微协商和基层协商根据不同的逻辑和路线并行发展,共同谱写了新时代协商民主的二重奏。

（二）政协微协商与基层协商相通相融。政协微协商与基层协商有着相通之处。开展政协微协商，要求充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平。开展基层协商，要求建立健全基层协商民主建设协调联动机制，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。政协微协商与基层协商作为社会主义协商民主的重要组成部分，都秉持“协商于民”“协商为民”的理念，都是社会主义协商民主的主要形式。人民政协协商所追求的求同存异、体谅包容与基层协商通过平等理性的对话沟通以形成共识的价值取向相一致、目的相同、意愿一样，也高度契合。

（三）政协微协商与基层协商优势互补。人民政协作为专门协商机构，具有完善的组织架构、多措的协商形式、丰富的协商内容、严谨的协商程序，组织化、专业化程度高；政协微协商，有所为有所不为，有所能有所不能，协商的面较强，而点不够细，议题不够个性化，成效不够理想，基层协商相较于政协微协商主题选择更能紧贴群众需求、协商形式更方便群众参与、协商成效更符合群众期望，因而更接地气，更能奠定坚实的群众基础。政协微协商要与基层协商相衔接，可以培育基层协商民主精神，创新协商制度体系，提升协商能力，提高协商质量，有效解决群众所需所盼，群众期望的热点难点问题。

（四）政协微协商与基层协商障碍突破。一是平台搭建障碍需要突破。不少地方政协组织机构只在县级，少数县建立了乡镇联络工委或者片区联络站点，但协商民主、民主监督、汇集社情民意信息等站点不足，精力还不够，政协机构还需向基层延伸，人员配备还有待加强。二是衔接基础障碍需要突破。从政协委员的构成来看，各界别、党派、团体中委员真正来自基层群众的不多，村社还基本没有政协委员；从委员建议的方向上来看，委员关注本单位、本行业的工作动态较多，反映基层民意不多，撰写的提案关注群众还有待加强；从协商的议题选择来看，与基层群众息息相关的小切口议题相对较少。基层协商与政协小微协协商多是在平行发展，交集的时间节点、议题选择并不多，有效融入还需要找准着力点。三是群众认知障碍需要突破。在大多群众看来，有事找政府是解决问题最有效最快捷的途径，群众能主动作为、主动参与政协协商不多，理念还不够新，意识还不够强，热情也不够高。公民有序政治参与基本上处于起步阶段，相关的机制和制度有待建立和完善，政治参与的流程基础性设计尚未完成。

三、如何做好政协微协商与基层协商有效衔接

（一）议题的选择上进行有效衔接，找准协商的点。协商乃众人之事，谋事之前，应虚心问计于百姓，无论政协协商或者基层协商要把握群众所思所想所盼，凝聚民心民智民力。议题选择是协商活动能否成功的前提和关键，政协微协商和基层协商，所选议题谁来提，向谁提，谁来定等都很重要。一是党政交议题。党政把涉及经济发展、社会事业发展、民生改善、重大事项决策之前，交由政协进行协商，充分听取群众意见建议，为党委政府科学决策提供智力参考。二是政协寻议题。坚持“人民政协为人民”理念，事先找到议题，事先选好协商点，从群众关注的焦点、民生短板、社会矛盾症结、百姓生活的难点，去收集整理群众的诉求，把反映比较多、基层群众最关注的重点难点热点问题梳理出来，把带共性的问题作为协商议题。如停车难、校园周边环境、食品安全、公共卫生安全等方面来确定协商议题。三是基层荐议题。借助片区联络工委收集整理主动上报基层需协商的议题，委员或界别（组）、委员联名提出议题，也可以在优秀提案、社情民意中甄选。四是各方征集议题。以发函、走访、媒体公告等形式向社会各界征集、筛选议题，也可组织有关人员，在党委、政府开展专题活动、专项行动中，选取群众关注度高的事项作为议题，如“十大民生实事”、“群众最不满意的十件事”、“社区民生实事”等选取议题。按照“少而精、专而深、出精品、求实效”原则，多层次、多方面，在选题过程中与基层群众关心关注的问题相结合起来，政协微协商与基层协商在选题上有了深深交集，协商的关注点就有了共性，能在寻求最大公约数努力，在共识达建上画出同心圆，方能畅通政协参与社会治理有效途径。

（二）人员组成上进行有效衔接，增强协商的效。一是平台要有活力。协商平台以党委政府和政协之间以及委员、群众和职能部门之间的畅通为保障，以扎实调研、座谈为基础，以专家学者参与、有专题调研为支撑，提升微协商与基层协商的能力建设。政协协商一般由委员、群众代表、相关职能部门、村社区人员组成，政协要切实发挥专门协商机构的作用，搭建好平台，打造在“政协协”协商平台，让基层群众、利益诉求方与职能部门在台上“唱好戏”，达成共识，以协商解决实际问题；二是人才要涉及面广。探索建立“协商人才专家库”，大竹已经作了偿试，方方面面的专业人才共66名，在协商过程中涉及到哪方面问题，就请哪方面专业人才参与，做到有的放矢，建言有度，政策解释有说服力，提升协商的实效；人才方面培育还可以进行拓展，职能部门、法律专家、政策研究等方面都可能吸纳进来，增加协商平等对话的能力，搭建政协参与社会治理的能力提升平台。三是委员要有担当。每一个政协委员都肩负着组织和人民重托，面对事关大局和群众切身利益问题，要有深入研究的干劲、敢于直言的精神、直面矛盾的勇气、化解矛盾的办法；面对大是大非问题要敢于亮剑，当战士，不当“绅士”，建铮言，不当放炮委员。

（三）协商能力建设上进行有效衔接，把好协商的度

政协微协商与基层协商成功与否，表现在委员主体作用发挥、能力凸显，基层管理者把控协商现场的能力。专门协商机构的话语权，很大程度上来自政协界别和委员所提意见建议的高质量和可行性，来自于对社会民生问题的正确见解。参与者专家能、能人政策解读等能力，因而要心系群众，把各界群众愿望诉求反映好，把各界群众智慧力量集聚好，把各界群众利益维护好。一是坚持为民理念。委员、专家、学者要心系群众，在“2+4+X”的多层协商中，把好“X”多层小形多样协商与基层协商的有效点；要提升反映民意、汇集民智、维护民利能力。二是下足协商功夫。人民政协由各党派团体、各族各界人士组成，彼此认识上有分歧、利益上有差异，需要开展协商；有共同思想政治基础、根本一致的利益，秉承求同存异、体谅包容精神，可以有效协商。要学会协商方法，坚持发表意见理性务实而不脱离实际，沟通交流真诚坦诚而不敷衍对立，提出批评善意中肯而不偏执极端，通过相互商量来增进理解、增进共识，收获协商成果。三是力求形成共识。坚持党的领导凝聚共识、协商于民协商为民、政协可为政协能为，以加强团结来引导政协民主协商全过程，以充分发扬民主来增进各族各界人士大团结，坚决不踩损害团结“红线”，不闯破坏团结“雷区”，不强求“盲从”的协商成果，努力化解矛盾而不激化矛盾、消除分歧而不加深隔阂、理顺情绪而不恶化情绪、协调关系而不失衡关系、增强合力而不强化阻力，形成最大凝聚力，汇集强大正能量，增强基层群众的和谐度。四是契合发展大局。要上接天线，参透党政决策意图和精神，下接地气，摸清基层实情和民愿；积极议政建言，为党政科学民主决策提供更为广泛深厚的民意支撑和民智参考。

（四）协商成果运用上进行有效衔接，用好协商的果。协商成果的转化落实是政协协商与基层协商运行的最后一公里，事关协商活动共识的形成、意见的采纳、群众的满意度。协商平台要把质量导向鲜明树立起来、务实开展调研、视察、协商、行动、回访、推动协商成果落地、落实、落细，努力提高协商效率，真正使协商从“说什么”到 “做什么”、“做了多少”向“做出了什么效果”转变。政协民主协商有没有实效，看是否增进共识、增强合力；看是否引起党政领导重视和关注；看是否进入党政决策环节、影响决策直至转化为决策。微协商选取的协商事例兼具个案和共性特征，不少协商成果为后续政协委员对基层社会治理提出合理化建议意见，提供了研究素材。基层协商也是群众利益博弈，最直接的效果便是群众所需所盼的问题得到解决。要定期回访“议题”落实情况，看看商量好的事是不是“说了不白说”，协商的意见建议是不是“得到采纳”，微协商与基层协商群众不满意的结果还可以开展“回头看”“再商量”“再办理”，推动协商议题进一步办理落实，使建言资政建之有方、资之有效，使化解矛盾行之有力、行之有度，使凝聚共识常做常新、出新出彩。

（作者系大竹县政协研究室主任）