李敬洲：关于提升新时期人民政协协商民主质效的思考

作者： 来源： 发表于：2021年01月01日 文章点击数：4137

关于提升新时期人民政协协商民主质效的思考

李敬洲

政协协商民主源自中国特殊的革命、建设和改革，是经过中国历史、中华民族、中国人民检验的一种成果的社会管理方式和必然选择。党的十八大和十八届三中全会赋予政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构的重要职责，政协协商民主成为党领导人民群众有效治理国家和社会的重要路径，肩负起寻求最大公约数、画好最大同心圆、凝聚最强正能量的时代使命。政协协商民主在推进国家治理体系和治理能力现代化、社会主义民主政治不断发展中具有十分重大的作用。本文将从政协协商民主的作用、面临的挑战以及提升协商民主质效三个方面作一浅析。

一、政协协商民主在国家政治生活中发挥的重大作用

人民政协协商民主是我国政治制度所独有的一种协商民主形式，具有自身的特殊功能，在国家政治建设中也发挥着十分重要的作用。

（一）促进决策科学民主

人民政协协商民主是党和政府实现决策科学和民主的重要保证，将政协协商纳入决策程序，就国家和地方政治、经济、文化、社会、生态等方面的重大事项在决策之前和决策执行过程中进行协商，这一政治协商的重要原则，在实际操作的程序方面取得了一定的成果，使协商真正能够与决策有机结合起来，发挥实效、促进民主科学决策。主要是因为：一方面，政协委员来自社会各界，他们知识丰富、阅历广博、视野宽阔，其中有一些还是某个领域的专家学者，他们能够从专业的角度为党和政府的决策提供针对性意见，并对决策进行前期的分析论证，有利于提高决策的质量和水平。另一方面，各民主党派、无党派人士、各族各界代表在人民政协，通过协商民主把各自代表的群体的意见或利益要求表达出来，促使党和政府决策更加贴近民意和符合客观实际，从而促进了决策的民主化、科学化、合法化。

（二）促进实现政治稳定

社会主义市场经济的发展必然带来社会阶层和利益的分化，从而导致公民与政府、阶层与阶层、公民与公民之间矛盾的涌现，这些冲突的本质是各种利益机制尚未理顺，在社会管理上表现为沟通机制的效率低下，以往的利益分配和博弈机制不能完全化解矛盾。现实是社会管理者在积极寻求回应民意，人民群众也具有强烈的参与社会管理的热情。二者冲突的解决之道就在发展和完善人民政协协商民主。政协协商民主即制度化的实现了群众的政治参也有效地实现了社会力量的汇集整合。通过对话、讨论、协商的方式，表达自己的意见和观点，倾听别人的观点，社会上持有不同意见的人民在政协协商民主中实现了意见的交换和异议的化解，促成相互谅解、达成共识，最后通过政协政治化、制度化、组织化的安排，将协商的结果提供给党和政府，使重大政策能够代表多方利益，照顾多方诉求，从而避免了把利益纷争、意见冲突带进重大决策实施过程中，为社会安定和谐埋下隐患。

（三）培育公民政治素养

平等是协商开展的前提和基础，相互尊重和理性是实现协商出成果的保证，平等与理性是公民合法、理性、高效参与政治活动的基本素养，而高质量的协商活动，是培养这种素质最有效、最直接的方式。在就某个具体问题的协商过程中，尽管各协商主体代表了各自所联系的人民群众的利益，意见有所不同甚至相反，但是大家最终的意见都会统一到维护人民群众根本利益这一基点上来，这使得政协协商成为了一个增强公民对公共利益的责任感的一个过程。除此之外，协商主体要想使自己的意见为党和政府知晓并被采纳，自身是要做很多关于协商的“功课”，如掌握民主的规范和程序，培养宽容和妥协的精神，掌握处理复杂社会、政治关系的技巧，逐渐习惯以理性的方式对待政治问题，这些都最终提高了他们的政治素养。

二、政协协商民主在国家治理体系和治理能力现代化过程中面临的挑战

新时期，政协协商民主在中国共产党的坚强领导下和大力支持下，协商的原则、机制、组织、成果转化等方面都有了长足发展，但还存在一些问题，影响了政协协商民主作用的发挥。

（一）协商主体不平等

在人民政协协商民主过程中，中国共产党是政治决策的主体和主导，各民主党派、无党派人士、各人民团体和各族各界代表是政治决策的参与者和协助者。参与到协商中的政府职能部门和利诉求人之间的地位也不平等，职能部门是国家管理部门，握有政治资源和权力，而作为个体的利诉求方与之相比存在不平等。参与协商的委员之间还可能存在智力水平、社会关系等方面的差异，从而导致协商结果的不同。

（二）协商程序非法定

中共中央对人民政协协商民主提出了原则性、制度性的安排，为协商的开展提供了指导性的规定。但是，有关规定太笼统，在具体协商中可操性不强，各地都处在摸索前行阶段，形式繁杂、质量不高。如，在协商活动如何不被主要领导的个人“灵光乍现”所影响、主题确定上哪些是必须协商的、哪些是可以协商的、哪些又是不能协商的，没有十分清楚的界定。从协商过程来，提前多长时间告知协商各方、相关主题需要参加的协商主体范围是什么，协商成果以什么机制反映给党和政府，其后的办理落实督查如何操作，对办理质量高低如何评定等，目前都“无章可循”。

（三）协商能力不足

协商能力有两层含义，第一层是指协商主体开展协商活动的能力；第二层是指协商结果对党政决策所产生的影响力。这种能力不足表现在，虽然大多数政协委员都是社会各界的精英人士，知识广博、阅历丰富，具备良好的参政议政能力和协商能力，但还是有小部分政协委员缺乏必要的参政议政热情和能力，这些委员来自体制内部，自身的职责范围就在政协协商民主的涵盖范围，“自己协商自己”让他们缺少协商的积极性和主动性。有些政协委员是一种“政治安排”，是界别“补缺”，其自身并不具备政协委员的履职条件。还有一些委员因为“错位”而发挥不出协商能力。如，界别和委员活动小组的划分未严格按照委员的专业领域划分，导致一些委员在涉及自己专业领域外的协商主题中“说不上话”“建不上言”，更不可能有什么建树了。协商能力不足还表现为协商与决策之间的低关联性，协商成果与决策部门的不平等性等，导致协商结果“飘在空中”，长时间都得不到落实。

三、提升新时期人民政协协商民主质效的意见和建议

新时期，人民政协协商民主取得了较大的发展，但是从国家治理体系和治理能力现代化，人民群众不断扩大政治有序参与的角度来说，人民政协协商民主还有很大的发展空间，这也是我们孜孜以求，不断努力的方向。

（一）毫不动摇坚持中国共产党的领导

“党领导一切”。中国特色社会主义的本质要求就是坚持中国共产党的领导，人民政协是党领导下开展工作的政治组织，政协的协商民主天生带有党的基因。只有不断强化和提升党的领导，政协协商民主事业才会在正确的道路上，不断突飞猛进、收获硕果。习近平新时代中国特色社会主义思想是开展政协协商民主的根本指导思想，全面贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，就是坚定不移地贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验和基本要求，充分体现人民当家作主的本质要求和依法治国总体方略。

（二）毫不迟疑推进协商民主法制化建设

依法治国是党中央确立的基本国策，其目的就是将党的行政活动纳入法制化轨道，人民政协协商民主是在中国特色的民主形式和社会管理手段，依法协商是中国民主政治发展和依法治国战略的必然要求，也是以人民为中心履职，不断提高履职质效的法制保障。

确立人民政协在宪法中的地位。宪法是国家的根本大法，是对我国政治体制的总的安排，宪法是建设民主政治的前提和依据，也是协商民主的根本保障，作为制度设计的中国人民政治协商会议仅在《宪法》的序言中提到过一次，即“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”对人民政协的性质、地位、职能、义务、功能、作用等并无更多更细叙述，这些应当写入宪法的主体部分，以确保开展政协活动和协商民主活动的有效性。加强政协工作程序立法。政协协商民主活动作为一种政治活动，有其自身的程序，程序的法制化是协商活动开展的好与坏的重要因素。而目前，政协协商民主活动程序上缺少法制规定是一个亟待解决也是必须解决的问题。政协与党委、人大、政府协商协商的程序也不明确也不规范，政协协商民主程序法的建立将对协商主体、内容、程序，协商成果运用等作出法律规定。只有通过程序立法，政协协商民主才不会流于形式，协商过程才有法可依、协商成果落实才有理有据，办理结果的评定才有法律的“刚性”。依法保障政协委员发言权。话语权是政协委员的主要权利，也是履职的重要手段，依法保护政协委员的话语权就要切实保护好政协委员的知情权、建议权和言论免责权。知情权和建议权是保护政协委员“有话可说”，政府和职能部门要依法定期向政协组织和政协委员通报经济社会发展中的重大成就和面临的问题，使政协委员知晓相关情况，同时针对政协组织和政协委员通过函件、电话、走访等方式了解相关部门履职情况的权利予以法律支持。言论免责权是保护政协委员不会“因言致祸”，政协委员建言是一种协助党委政府治理国家的政治安排，其履职行为中发表的意见建议即使不正确，也能受到权力的干扰和迫害，更不应该被视为“异类”而区别对待。

（三）毫不动摇加强人民政协制度建设

改革制度丰富界别组成。根据社会主义市场经济发展，在新情况中重新界定界别的产生和划分标准，打破原有的制度和惯例，积极回应新社会阶层人士、进城务工人员、农民和大学生群体的参政议政需求。同时扩大协商主题的范围，把那些为社会建设作出贡献，而自身利益诉求的声音很难到达执政者视野的人群纳入到协商主体中来，如城市下岗人员、低收入群体等，让他们在人民政协协商民主中有人员代表，有声音发出。打破桎梏完善民主决策机制。一方面，要引导政协委员和专委会通过科学方式、筛选确定党政关心、群众关注、社会关切的热点民生问题、事关全局发展的重大决策部署和重大问题开展专题视察、调研，组织撰写社情民意和提案，向党委和政府建言献策，为党委政府决策科学化、民主化提供参考。另一方面，党委、政府及其有关部门要依法定期向政协委员通报经济社会发展情况，让委员了解发展的成绩和不足，为委员参政议政、民主建言提供材料，同时为委员参加相关活动提供条件和便利。常态化完善民主监督。要完善情况互通机制。监督，先有“监”后有“督”，了解情况是发表见解的前提和基础，政协组织和政协委员与各职能部门之间要建立情况互通机制，只有这样，政协委员才能有的放矢地开展民主监督工作，被监督部门也才能在增进对政协职能了解的基础上配合监督工作开展。要完善意见交换机制。高效的意见交换和沟通机制是一条意见建议得到落实办理的“快速通道”，强化沟通可以对监督工作开展适时微调，抓住重点，瞄准焦点，汇聚合力，靶向突破。要完善信息反馈机制。双向高效的信息反馈机制一方面及时将意见处理信息反馈给政协组织和政协委员，另一方面也可以对党、政府及其职能部门处理政协意见形成一定的压力，增强民主监督的质效。

（四）毫不动摇加强人民政协自身建设

发挥民主党派作用。民主党派和无党派人士在一定程度上代表了执政党体制外的智力水平和社会资源，对治国理政具有十分重要的意义，充分调动和发挥他们以人民政协为平台，参政议政的积极性和主动性，是聚合力、提升力、强能力的重要工作。要充分尊重和保障各党派、无党派人士在以本党派和界别身份发表意见建议。保证他们在政协人员的人事安排，筑牢民主党派和无党派代表人事在政协履职的组织保障。发挥政协界别优势。加强界别建设，界别人士来自社会各阶层、各方面，他们是党政扎入基层的神经末梢，他们的声音代表着社会最全面、最深层的诉求，要充分利用界别在维护人民群众的根本利益、协调和化解矛盾的作用、广泛代表和包容的特殊优势，认真做好团结和统战工作。发挥委员主体作用。委员是政协履职的主体，决定着政协履职工作党委满不满意、部门配不配合、人民认可不认可。首先是要强化思想政治建设，不断增强委员履职为民的责任感，以习近平新时代中国特色社会主义思想和关于人民政协重要论述为指导，把思想凝聚一处，把力量拧成一股绳，牢固夯实思想政治基础；政协委员虽为各界精英，但是人民政协履职自有其政治性、制度性和特殊性，抓好委员的培训和学习是促使委员尽快进入委员角色，学习掌握调研视察本领，提升建言献策水平的基本手段；积极为委员履职提供条件，不断扩大委员的知情权和参政议政范围，为政协委员履职服好务。

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（作者系市政协研究室调研宣传科科长、民建达州市委理论委主任）