王小梅：加强政协履职的制度化、规范化、程序化建设的思考
作者： 来源： 发表于：2021年01月01日 文章点击数：4022
加强政协履职的制度化、规范化、程序化建设的思考
王小梅
政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三项主要职能。认真履行这三项主要职能，是人民政协的主要工作和基本活动，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。面对新的形势和任务，中共中央着眼于推进社会主义民主政治建设，从关心人民政协事业长远发展的高度，从人民政协工作实际出发，明确提出要进一步推进人民政协履行职能的制度化、规范化和程序化，为推动人民政协事业在新世纪新阶段实现新发展指明了方向。人民政协履行职能的制度化、规范化、程序化建设，与我国的民主政治建设紧密相连，始终随着民主政治的发展而发展，它是人们政协历史经验和实践经验的总结，是政协履职职能的基本保证，对推进政协协商民主的自我完善和发展，有着重要的意义。坚持推进人民政协履行职能的制度化、规范化、程序化，是我国社会主义民主政治建设的重要内容，也是人民政协履行职能的重要保障。
一、政协履职制度化、规范化、程序化建设的重大意义
（一）是推进社会主义民主政治建设，发展和完善政协民主形式的客观需要。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，各民主党派是人民政协的重要组成单位。在新的形势和任务面前，人民政协担负的责任更加重历大，参政党的地位和作用更加突出，社会主义民主政治建作设的任务更加艰巨。要充分发挥各民主党派在人民政协中的参政议政作用，必须通过不断完善、加强履行职能的制度化、规范化、程序化建设，解决好民主党派通过政协向党政领导部门反映意见和建议的途径、方式程序等，使其参政议政更加活跃，更加富有成效。
（二）是形成各方合力，为政协履职提供可靠保障的现实需要。人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，在新形势下担鱼着团结切可以团结的力量，调动一切积极因素，推进改革开放和社会主义现代化建设的重任。实践证明，人民政协要发挥应有的作用，既取决于政协自身，更需要中共党委的重视人民政府的支持各方面的配合，协调好各方面的关系，形成合力。当前，尽管人民政协履行职能的制度化、规范化、程序化建设取得了很大成绩，但由于种种原因，在工作中仍然存在些薄弱环节。因此，必须依靠制度化、规范化、程序化，健全和完辫政协作规范和制度，并使之成为各方共同遵守的雅则。这样，才能为人民政协尽职尽责，有效履行职能提供可靠保证。
（三）是提高政协工作水平，推进政协工作不断发展的内在需要。马克思哲学认为，经济基础决定上层建筑。社会主义市场经济的不断发展，客观上要求政治体制与之相适应。人民政协必须在中国共产党的领导下，依照法律、依照党对政协工作的方针和政策，以及政协章程，不断推进制度化、规范化和程序化的发展和完善，以适应经济社会不断发展的需要。面对新时期新形势新任务，只有务实创新、反复实践，深刻地认识、准确地把握新时期政协工作的规律性，进一步健全和完善切实可行的规章制度，在新的历史条件下保证政协自身活动的高效、有序，保证政协工作在制度化、规范化程序化的轨道内良性运转，推动政协工作不断取得新成效。
二、政协履职制度化、规范化、程序化的理性思考
（一）要做到合法性和科学性，系统性和独立性，原则性和可操作性的统一。如果说制度化是为履行政协职能制订的共同履职规程和行为准则，那么，规范化是为减少履职工作的随意、无序，促使政协工作有效和有序开展而提供共同遵循的规矩和章法，程序化是为履行政协职能提供程序性的方法、步骤，以确保协商民主形式得以实现。因此，在合法性、科学性的前提下，既要把政协工作制度化、规范化、程序化建设当为相互联系的系统和整体考虑，也要把履行政协职能和政协自身建设的每一项工作的制度独立地加以规范，以制度化为根本加强规范化和程序化建设，科学设计履行政协职能和政协自身建设的程序和规范。从立制的角度看，要注意多元立制主体间的尊重、配合、协调、统一，要根据党对政协工件的方针政策和政协章程，从合法、系统、整体方面考虑，科学地、循序地设计相关制度，避免制度、规范、程序的缺失。如对民主监督制度建设，需要立制主体之间在达成共识基础上的协调和统一，需要对监督形式、方法和程序的规范，才能保证民主监督工作有效和有序。从制度的性质看，既要注重实体性规则的制定，也要注重规范化程序化制度办法确定，克服制度建设中原则性规定多、可操作的规范程序少的不足；要注重履行政协职能制度、规范、程序的制订，也要注重政协自身建设的各项制度、规范、程序的编制。
（二）要做到与时俱进、循序推进、不断完善。经济社会的不断发展和进步，始终对政协履行职能提出着新任务和新要求。原有制度前提设计的缺陷，随经济社会和民主政治的发展会逐渐暴露出来，导致制度滞后、虚置和程序缺乏等问题，从而影响了政协履行职能的实际效果，这就需要从推进政协民主的发展完善的高度，不断探索履行职能的新形式新方法，不断丰富履职的内涵，及时总结成功的经验，归纳有效的机制，建立和完善与时代相适应的制度、规范、程序，与时俱进地循序推进政协民主形式的制度化、规范化和程序化。如对重要问题的政治协商，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施。”政协章程明确规定：人民政协组织“可根据中国共产党、人民代表大会常委委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商”。在协商民主实践过程中，应对“提议”与“建议”对接的规范与程序进行设计，使政治协商的议题提出和确定、协商活动的安排、协商活动的进行、协商成果的报送、意见建议的处理及反馈等有序和有效地进入可操作的程序。
（三）要尊重制度，共同树立和维护制度的权威。对制度、规范和程序的尊重是政协民主形式得以实现的重要保证。尊重制度、规范和程序是推进协商民主的重要渠道，只有充分尊重，才能通过政协实现“公民有序的政治参与”这一现代民主精神。要做到尊重制度，避免制度空置和搞形式走过场，首先要求多元执行主体要充分认识制度、规范和程序在协商民主形式中的作用。原则性的规定是协商民主的目标，规范和程序是实现协商民主的根本保障，担心程序规范造成效率低下或怀疑程序规范的多余，而脱离程序的规范和制约，必然导致权力的扩张和肆意，最终必然影响协商民主的实现。其次，要树立规范和程序的权威性和严肃性。思想的多元化、利益结构的分化，使各种潜在矛盾进入凸显期，规范和程序的公平价值日益凸显，尊重政协工作规范和程序，使程序和规范真正融入到协商民主的具体实践中，才能通过政协实现“公民有序的政治参与”，才能体现参加政协的党派团体和界别群众通过政协的渠道表达意愿和利益诉求的价值。再次，对政协而言，还要切实加强党派、界别、委员和政协机关在内的“四位一体”的自身建设。从某种意义上说，政协履行职能的质量、发挥作用的水平关系着协商民主的生命，关系着履行职能的规范和程序能否得到延续和不断完善，可见，高质量的履职也是对制度的一种尊重。总之，只有多元执行主体之间密切配合，依照已有的制度、规范、程序，协商一致地开展工作，共同树立和维护制度的权威，才能真正避免制度的空置和走过场。
三、政协履职制度化、规范化、程序化的路径选择
（一）争取重视支持，为推进政协履职制度化、规范化和程序化创造良好条件。推进政协履行职能制度化、规范化和程序化建设，是一项综合系统的工程，需要党委、人大、政府、政协四套班子的良性互动，共同重视、支持、配合，协调推进政协履行职能的“三化”建设。
党委重视是关键。党委在同级各种组织中发挥总揽全局、协调各方的核心领导作用。坚持中国共产党的领导是人民政协在我国政治生活中发挥作用的根本保证。努力争取同级党委的重视，切实加强领导，是政协推进履行职能制度化、规范化和程序化取得成效的关键。各级政协要积极争取同级党委的领导，自觉主动履行职能，以卓有成效的工作进一步赢得党委对政协工作的重视和支持。各级党委要加强对政协工作的领导，健全和完善保证政协职能作用发挥的各项规章制度，并认真督促检查，落到实处。
政府支持是前提。政协无论是政治协商、民主监督，还是参政议政，无一不是以政府工作为主体对象。积极争取政府的支持配合，是推进政协履行职能制度化、规范化和程序化建设的前提。各级政协要坚持主动加强与同级政府的联系与沟通，勤通气，多交流，积极做好协调配合、参政出力、帮忙服务的工作。各级政府要坚持把党关于人民政协工作的一系列方针、政策贯穿于政府工作的全过程，认真制定并落实促进政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的各项制度，保障政协履行职能规范有序进行，并努力为政协履行职能创造良好的工作环境及条件。
各方配合是基础。要加强与同级人大的联系，坚持凡是政府提交人大常委会作出决策的重大问题，首先提交政协协商，做到先协商，后决策；加强与政府职能部门的联系，在促进政府部门采纳落实政协意见建议、办理政协提案、支持政协及其委员开展调研、视察及履行监督职能等方面建立健全制度，形成规范；加强与各民主党派的联系，积极为民主党派发表政见、民主协商、参政议政提供平等议事、宽松和谐、畅所欲言的环境和场所；加强与各界别团体的联系，反映各阶层群众的意见和要求，使政协成为联系群众的纽带和桥梁。
（二）加强自身建设，为推进政协履职制度化、规范化和程序化奠定坚实基础。在推进政协履行职能的制度化、规范化和程序化建设中，政协始终处于主导和核心的位置，政协机关必须在健全完善工作制度、规范工作程序和行为等方面加强建设，扎实履行职能的制度化、规范化和程序化。
健全完善制度。要按照《宪法》和《政协章程》的有关规定，根据形势和发展的变化，结合工作实际，健全和完善一系列行之有效的工作制度。这些制度主要涉及以下方面：一是会议制度。诸如政协全体会议、常委会议、主席会议的召开方式、时间、参政人员、议事规则等。二是对口协商制度。明确政协专门委员会与党政有关部门的对口联系，互通情况，联合开展视察调查活动等。三是情况通报制度。对促进委员知情问政通报情况的时间、内容范围和参与对象进行规定。四是办理提案和反映社情民意制度。逐步建立科学合理的提案和社情民意信息的受理反馈机制，切实发挥提案和社情民意信息的应有作用。五是联系委员制度。进一步与政协委员增进交流与沟通,充分发挥委员履行政协职能的主体作用。
明确工作程序。一是努力把政治协商纳入党委政府的决策程序。加强协商计划衔接，抓好协商准备，改进协商方式，严格协商程序，增强协商实效，使政协委员的合理意见建议能够及时进入党委、政府的决策过程。二是坚持以程序规范政协组织的各项工作行为。程序是对客观规律的探索和感悟、是对成功经验的总结和提升、是对失败教训的调整和规避，要按照上述三条标准来制定程序，并循序渐进执行程序。
规范活动行为。要加强各项工作规则的制定和完善，对常委会工作规则、主席会工作规则、专委会工作规则等进行调整完善，使各项工作行为更加符合规范；规范政协开展调研、视察和监督评议行为，在调研、视察和监督评议的组织方式、活动步骤以及成果转化等方面予以规范确立；要规范完善提案和反映社情民意工作，坚持“围绕中心、服务大局、提高质量、讲求实效”的方针，加大工作力度，提高工作实效。
（三）坚持创新发展，为推进政协履职制度化、规范化和程序化创造不竭动力
要确保政协履行职能的制度化、规范化和程序化建设持续推进，就必须探索政协工作新体系，坚持创新思路、创新制度和总结经验，努力促进政协履行职能的制度化、规范化和程序化建设不断取得新进展。
坚持观念创新，为政协工作注入活力。新的历史时期，人民政协事业面临前所未有的发展机遇，也面临新的挑战。人民政协的组织结构、工作环境和工作对象已经发生并继续发生着重要变化。这些发展和变化，要求人民政协适时进行思想观念创新和工作创新。要以与时俱进精神切实推进思想观念创新、工作内容创新、工作机制创新和工作方法创新。
着眼制度创新，不断开辟政协工作的有效途径。政协工作自身的特殊性，要求不断依靠制度的创新和完善，才能走上政治协商有章可循、民主监督有据可依、参政议政有序运作的轨道。在实际工作中，我们还有许多与新形势、新任务不相适应的观念和做法，还有许多不够规范和完善的地方需要改进和创新。如根据社会阶层和群体的变化，对委员界别的设置和界别活动需要进一步规范和完善；随着社会的发展、民主政治建设的深入推进，人们在政治方面参与意识的越来越强烈，要求政协工作方式不断变化，对“委员约谈”、“委员走访”、“邀请界别群众列席政协会议和活动”等都需要不断探索和完善。
注重经验总结，在实践中继承和发展。认真总结和提炼在实践中的好的经验和做法，把各种行之有效的经验用制度形式确定下来，逐步完善配套。要尊重人民群众的首创精神，经常从人民群众中吸取智慧和力量。注重把优良传统与时代特点结合起来，在继承中发展，在开拓中前进，推进人民政协工作不断开创新局面。
（作者系通川区政协人资环委副主任）