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伍先锋:推进人民政协政治协商法治化

作者: 来源: 发表于:2021年01月01日 文章点击数:3971

推进人民政协政治协商法治化

伍先锋

党的十八大以来,以习近平同志为核心的第五代党中央领导集体,紧紧围绕坚持中国特色社会主义这个主题,带领全党和全国各族人民进行了一系列伟大实践。在马克思主义基本原理和一系列治党治国理论的基础上,结合中国社会的具体实践提出了习近平新时代中国特色社会主义思想。其中,习近平总书记坚持问题导向和科学思维,以当代中国共产党人的全局视野和战略眼光,鉴定中国自信、立足中国实际、总结中国经验,提出了四个全面战略布局。全面依法治国作为四个全面战略布局之一,是中国共产党人领导人民治理国家的基本方略,这就要求我们高度重视运用法治思维和法治方式执政兴国,将依法治国贯穿于治国理政的的各个方面和全部过程,逐步建立起中国特色社会主义法治建设道理。人民政协政治协商作为我国社会主义民主的重要形式之一,全面依法治国的要求必然应当落实到该制度之上,推进我国人民政协政治协商法治化也亟需提上日程。

一、全面依法治国的时代要求

全面依法治国作为四个全面战略布局之一,同时作为习近平法治思想的重要内容之一,是建设中国特色社会主义现代化国家,实现国家治理能力和治理体系现代化的重要一环。继十八大全面依法治国战略布局提出之后,习近平总书记不断丰富和发展的中国特色法治思想。在十九大中,习近平总书记就新时代、新形势、新背景对我国的法治建设提出了新判断、新思想,坚持全面依法治国作为十四条新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一被确定下来。

中国共产党关于依法治国的思各项理念,是站在了过去巨人的肩膀上,作出了符合我国国情和实际需要的选择。马克思主义理论体系作为我国现阶段法治思想的理论来源,为我国如何走出一条具有中国特色的法治建设道路提供了理论基础。马克思认为,在资本主义社会中,法律始终是作为统治阶级的统治工具而存在的,在资本主义经济条件下出现的法律缺乏民本性和平等性,此时的法律无法满足社会契约论下的人民对自己权利的拥有和捍卫。因此马克思要求应当使法律成为人民意志的自觉表现,社会主义的法治建设应当始终坚持以人民为主题。而拥有这几千年历史的中华民族包含了法、儒、道等古人智慧,他们深厚法治观念为我们的法治思想提供了丰富的历史底蕴。儒家关于法治理念的基本主张即德主刑辅,礼乐不兴则刑罚不中,刑罚不中则民无措手足,强调礼法结合,德治与法治双管齐下实现安邦治国,正是对儒家法治理念的借鉴,才使得我国的法治建设能够一直沿着正确的方向前进。倡导严刑峻法的法家则提出了以法为奉,强调法不阿贵,绳不挠曲,法律面前没有特权,强调变法革新,与时俱进,强调依法办事、任法而治,习近平同志曾引用国皆有法,而无使法必行之有法,法家以法为奉的理念在我国当前的法治建设中提到更加鲜明的体现和遵循。西方国家提出的法律之上良法之治同样对我国的法治进程产生着积极且重大的影响。在这一系列深厚理论的影响下,我国的法治建设始终贯彻着坚持党的全面领导、坚持正确的政治方向、坚持人民主体地位、坚持一切从实际出发四个原则,有序推进我国社会主义法治事业的建设。

二、人民政协工作在全面依法治国背景下存在的问题

(一)人民政协政治协商内涵界定

在当前我国的制度设计中实际上存在着广泛的政治民主协商机制,除了作为基本政治制度的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度外,人大旁听制度、人大代表述职、村民自治、居民自治、业主委员为等制度设计都为我国人民参与政治协商提供了广泛的平台。而人民政协作为我国社会主义协商民主的重要渠道和专门机构,是在中国革命、建设和改革的过程中,根植与中国国情,联合民主党派、不同阶层和群体进行的伟大创造。在人民政协的性质和地位方面,《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出,人民政协是我国爱国统一战线组织,也是共产党领导的多党合作和政治协商制度的一种重要组织形式。人民政协应当成为各党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所[1]值得注意的是,随着协商民主一词越来越多的被提及,我们应当理性且清醒的区分以人民政协为平台进行的一系列协商民主和人民政协政治协商的不同。协商民主是20 世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论。协商民主理论的兴起,是为了回应西方社会面临的诸多问题,特别是多元文化社会潜藏的深刻而持久的道德冲突,以及种族文化团体之间认知资源的不平等而造成的多数人难以有效地参与公共决策。简言之,协商民主理论是在政治学家针对代议制民主政治体制在当代发展过程中的局限,对民主本质进行了深入反思的结果,是对自由主义民主或选举民主过于强调自由而忽视平等之倾向的一种修正,是民主理论在当代的新发展。[2]而随着我国经济社会发展,协商民主理论已经广泛渗透到我国的政治社会生活中,人民政协所被赋予的政治协商、民主监督、参政议政主要职能,也使得人民政协成为专门的协商机构,成为社会主义协商民主的重要渠道和我国协商民主的核心。

人民政协政治协商实际上可以看做是人民政协协商民主的内容之一,在以往的工作中,人民政协政治协商逐渐拥有了一个较为约定俗成的内容,专指依托于人民政协这一平台,建立在和谐正当的关系基础之上,充分吸收各民主党派、无党派人士、少数民族人士、社会各界人士等,进行的一系列民主决策,政治参与的工作。伴随着中国经济社会不断发展,人民政协政治协商已经不断向其他领域扩展。譬如中国共产党内部、国家权力机关、各级行政机关在决策前和决策中也进行协商,然而,这些协商形式也就不能称之为政治协商了,而是协商民主。故此,人民政协协商民主同人民政协政治协商有着相同的内涵,但却有着不同的外延,人民政协协商民主是一个更加宽泛的概念,而人民政协政治协商是一个比较特定的称谓。[3]因此,笔者以下所讨论的仅是在全面依法治国背景下,人民政协政治协商工作所存在的问题和路径选择。

(二)人民政协政治协商工作在全面依法治国背景下存在的问题

1.人民政协缺乏法律化

人民政协经过数十年的发展,依然游离在我国法律规定之外。人民政协的存在是得到法律认可的。1954年《中国人民政治协商会议共同纲领》这一临时宪法为从法律的角度为人民政协的诞生给予认可,由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议,就是人民民主统一战线的组织形式。在此之后,全国人大及其常务委员会通过的其他法律或者法律性文件都涉及到人民政协,间接承认了人民政协的合法地位。

尽管如此,人民政协依然没有被肯定具备了法律性质,学者们多赋予其软法的地位。所谓软法指的是原则上没有法律约束力但是有实际效力的规则,这表明软法和一般意义上的法律是存在区别的。我们所称的法律一般是指由正式的立法机关制定或认可,以国家强制力为后盾保障实施的行为规范。软法与之相比存在这样三个明显的区别:软法的制定主体一般不是国家正式立法机关,软法的制定主体通常是超国家主体或次国家主体;软法不具有国家强制力,不由国家强制力保障实施,而是由人们的承诺、诚信、舆论或纪律保障实施;软法的争议一般不是由法院裁决,而是由民间调解、仲裁机构处理或争议当事人自行协商解决。[4]宪法虽然为人民政协的存在提供了法律依据,但时至今日人民政协在法律上仅属于宣示性层面的存在,人民政协似乎只是一种口号,一种宣传,或是一种政治向导而已,无法让人将其与法律挂钩,更缺乏明确的法律强制性。[5]

2.可操作性制度缺乏法律规定

人民政协在开展政治协商时,工作内容、工作方式、工作程序、人员遴选等一系列具体操作性规范都缺乏法律予以强制性规定,重点体现在以下三个方面。

政治协商具体内容缺乏法律规定。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中规定:人民政协政治协商的主要内容是:国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题;各党派参加人民政协工作的共同性事务,政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。但是如何判断大政方针重要问题共同性事务等,却没有法律来予以明确,既没有从概念上进行明晰,也没有通过列举的方式进行指引,这使得人民政协的政治协商内容在法律上的规定属于空白状态。

政治协商程序缺乏法律规定。民主需要公正的程序提供保障,程序本身就是制度化和规范化的形式所确立的,是制度化、规范化的具体体现。[6]作为我国民主重要形式之一人民政协政治协商却没有一套完整、有强制约束力的运行机制予以规范。正因如此,政治协商的制度优势未能够充分得到发挥,各界人士参政议政、为我国社会建设积极贡献智慧的作用受到严重影响。

中国共产党的领导方式缺乏法律引导。在人民政协政治协商过程中,中国共产党的重要工作是对政治协商进行政治领导,即在政治原则和政治方向上进行领导。由于没有法律对中国共产党的领导方式进行明确的规定,使得党在政治协商中的领导容易异化为拍板决策,这种现象所带来的重大影响之一即是破坏政治协商中中国共产党和其他政治协商参加者之间平等参政议政的地位,使得政协委员无法真正对相关事务发声,政治协商最终流于形式。

3.配套机制缺乏法律规定

就人民政协政治协商的监督机制而言,《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定:要完善民主监督机制,在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度,畅通民主监督的渠道。党委和政府的监督机构以及新闻媒体要密切与人民政协的联系,加强工作协调和配合,提高民主监督的质量和成效。要切实发挥政协提案、建议案在民主监督方面的作用,对政协的提案和建议案要认真办理,及时给予正式答复。该规定对人民政协政协商在民主监督中的重要地位给予了充分肯定,监督必然以知情为前提,政治协商监督功能的发挥程度与个民主党派人士的知情权密切联系。然而目前没有法律对参与人民政协政治协商的各界人士的知情权予以肯定和保障。

就人民政协政治协商的保障机制而言,现有的文件明确了政协委员所在单位应当支持相关人员参加政治协商活动,保障各项待遇不因参加政治协商活动受影响,但同样是参与国家组织的活动,公民作为证人出庭作证在法律上得到了更加明确和具体的保障。我国法律规定证人因履行出庭作证义务而支出的交通、住宿、就餐等必要费用,按照机关事业单位工作人员差旅费用和补贴标准计算,必要时还应当充分保证证人及其亲属的人身安全。在人民政治协商活动过程中,既没有明确对民主党派人士相关支出进行补贴,更谈不上对民主党派人士的人身安全提供保护。这些保障机制的缺乏必然会导致民主党派人士存在心理顾虑,使得其参加政治协商活动的积极性大打折扣。

三、人民政协政治协商工作法治化路径

(一)坚持全面依法治国下的基本原则不动摇

人民政协政治协商制度作为我国社会主义民主的重要形式之一,必然被纳进全面依法治国的体系之中,因此在推进人民政协政治协商制度法治化的过程中也应当与全民依法治国所坚持的基本原则相契合,在基本原则的框架之下进行符合时代要求的革新,才能够保证始终坚持正确的航向。

坚持党的全面领导,这是关乎我国法治事业建设发展的道路问题和方向问题。党是我国法治建设事业的领头羊,在法治建设进程中坚持中国共产党的领导,这是我们应当紧紧抓住的正确方向,也是我国同资本主义国家法治建设的关键区别。只有坚持党的全面领导,从中国特色社会主义制度的具体实际出发,才能够确保我国法治体系的制度属性和前进方向。

坚持正确的政治方向,在推进人民政协政治协商法治化的过程中,我们要避免中国共产党的领导异化为拍板决策,要提升民主党派人士在政治协商中的话语权,但任何革新措施都应以维护和保障国家政权稳定为中心,坚持正确的政治方向是我国开展法治建设工作最根本的原则。

坚持人民主体地位,要将健全人民当家作主制度体系和加强人民当家作主制度保障的要求落实到推进人民政协政治协商的法治化工作中。首先在推进人民政协政治协商法治化的过程中,一系列制度的设计要充分为实现为人民服务这一基本宗旨服务,将维护人民的权利作为推进法治化建设的基本导向。其次要充分保障参与人民政协政治协商的各界人士在法律面前一律平等,保障其参与政治协商的权利不受侵犯,真正实现民主协商,将人民当家作主的基本制度要求落实到实处。

坚持一切从实际出发,实际国情始终是我国法治建设额的出发点和基本依据。全面推进依法治国,必须从我国实际出发,同国家治理体系和治理能力现代化相适应,既不能罔顾国情、超越阶段,也不能因循守旧、墨守成规。同样的,推进人民政协政治协商法治化的过程中,也要充分审视我国的实际情况和历史文化,避免被西方的相关党派制度盲目影响。因此应当坚持我国人民政协政治协商的制度实际,吸收传统法治文化的精华,借鉴西方国家的有益内容,推进法治化进程。

(二)完善人民政协政治协商可操作性法律规范

以法律的形式实现对人民政协政治协商各项工作提供可操作性的规定,是在全面依法治国背景下,解决人民政协政治协商法律引导规范缺失这一问题的重要举措。不少学者给出了完善的形式,制定《人民政协组织法》、制定《多党合作法》、修改完善《宪法》相关规定。笔者以为就现阶段我国实际情况而言,讨论以何种法律形式来完善人民政协政治协商工作尚不急迫,当务之急是讨论研究具体的可操作性法律规范的内容,为人民政协政治协商工作提供切实有效的法律指引。

完善政协委员产生的法律规范。政协委员是人民政协政治协商的参与主体,政协委员的素质和能力直接影响人民政协政治协商的有效性。政协委员产生的法律指引可从推举、公示、培训、淘汰四个方面细化完善。就推举而言,法律应当明确推举的标准、程序和方式,从而实现推举工作的公开化、规范化和透明化,从而实现推举工作的有法可依。引入政协委员公示制度,保证政协委员的人选为人民所了解,有利于实现人民对政协委员的监督,确保能够真正推举出为自身所在群体发声的代表,充分发挥政治协商的功能。加强对推举产生的政协委员的培训,我国政协委员通常以界别的形式进行推举,为了保障政协委员代表群体的广泛性,必然会出现政协委员素质参差不齐的情况,对政协委员进行培训,有利于提高政协委员调查研究、处理议题、辩论协商的能力,避免部分界别的政协委员由于能力不足,其政治协商功能无法得到实际发挥。最后探索引进竞争淘汰机制,提高政协委员追求自我进步的的积极性。

完善政治协商内容的判断标准。明确大政方针重要问题共同性事务有关爱国统一战线的其他重要问题的范围和判断标准。可选择以列举加兜底的方式对这些模糊概念进行说明。列举的方式能够保证出现频率高,得到基本认可的应该进行政治协商的内容确定被纳入政治协商工作之中。兜底的方式则为新情况、新案例的出现保留了余地,使法律规定能够适应时代的变化,但随之而来的由哪一主体判断新情况、新案例是否属应当进行政治协商这一问题,同样需要法律予以明确。

完善政治协商的具体程序。一般来讲完善政治协商的具体程序需要从五个方面入手,一是要明确协商议题的提出程序;二是要界定协商活动的具体执行程序;三是要规定通报情况,听取意见参与协商的程序;四是要明确及时整理并报送协商成果的程序;五是要规定意见和建议处理及答复反馈程序。[7]程序的完善一方面有利于保障政治协商成果的质量,另一方面也有利于规范中国共产党在政治协商中领导作用的发挥,严格按照法律规定的程序进行,避免领导作用的异化。

(三)完善配套机制的法律规定

明确政协委员为履行政治协商所拥有的的知情权。明确知情权的享有是为了保障监督权的切实行使,一方面要求人民政协对国家的重大决策、大政方针享有知情权,另一方面要求中国共产党在执政过程中公开透明。这就要求通过法律制度,完善知情手段,完善沟通方式,完善反馈环节,从法律上明确规定人民政协知情权的重要地位。

明确政协委员为参加政治协商所拥有的的法律保障。关于政协委员的保障机制的法律规定可以参考现有的关于证人出庭作证的法律规定。首先明文规定政协委员为参与人民政协政治协商不影响其基本工资收入,由此产生的交通费、住宿费等应规定由专门的主体承担。其次充分保障政协委员的人身安全,要保障政协委员不会因为提案伤害了某些人的灰色利益,而遭到打击报复。此外还可以考虑对有积极贡献的政协委员予以表彰,授予相关荣誉,充分调动政协委员参与政治协商的积极性。

人民政协从建国以来,便充分发挥统一战线在社会主义建设中的重要作用,并结合我国实际,紧跟时代发展潮流,不断发展和完善人民政协这一制度。改革开放以来,我们对人民政协的地位和作用的认识不断深化,逐步确立其在发展社会主义民主中的重要地位。如今全面依法治国的提出则为我国社会主义民主政治的发展提出了新方向和新要求,人民政协政治协商同样应该迎头奋进,走上法治化进程。

参考文献:

[1]刘振强.20世纪90年代以来中国政治协商的理论和实践[D].湖北:武汉大学,2010.

[2]陈剩勇.协商民主理论与中国[J]. 浙江社会科学,2005(1).

[3]刘秀玲.人民政协协商民主研究[D].吉林:吉林大学,2015.

[4]姜明安.软法的兴起与软法之治[J].中国法学,2006(2).

[5]高轩.论人民政协制度的法治化完善[J].学术研究,2007(6).

[6]殷啸虎.推进政治协商制度化、规范化、程序化建设的几点思考[J].联合时报,2006(11).

[7]范会勋.中国社会主义协商民主问题研究[D].北京:中共中央党校,2014.

(作者系宣汉县政协委员会、县司法局机关党委书记)

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