何倔舟：加强人民政协协商式监督是发挥专门协商机构作用的重要路径
作者： 来源： 发表于：2021年01月01日 文章点击数：4753
加强人民政协协商式监督
是发挥专门协商机构作用的重要路径
何倔舟
“权力易于腐败，绝对权力导致绝对腐败”，对权力的警惕，中西方都有各自的方案。我国政治制度中不仅有人民代表大会，还有人民政协这一具有中国特色的制度安排。民主监督更是人民政协的三大职能之一，是西方所没有的具有独特优势的监督方式。人民政协的监督可以追溯到中国共产党在陕甘宁根据地时期所实行的“三三制”政权，经过协商建国的实践，到党派之间“提意见”、“长期共存、互相监督”，到民主监督阶段，再到新时代的协商式监督，人民政协的监督体系不断丰富和发展。人民政协作为专门协商机构，是推动中国特色社会主义民主政治建设的重要力量，而人民政协协商监督，则是充分发挥人民政协专门协商机构作用的重要路径。因此，了解人民政协协商式监督的特点和优势，找准其目前尚存的问题，积极探索增强其实效的方法路径，是新时代人民政协理论研究的题中应有之义。
一、人民政协协商式监督的主要特点
2017年3月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，对民主监督的内涵做出了新的界定，人民政协协商式监督这一概念正式被提出来。2018年3月，人民政协将协商式监督这一最新理论总结写入政协章程，成为人民政协民主监督的新概括。但目前各界对其认识还有一些模糊。一种理论有新的发展，就必须搞清楚其内涵特点，才能够深刻把握其理论精髓。
（一）具有非权力性。人民政协不是国家权力机关，人民政协的协商式监督不同于人大的权力监督，也不同于政党监督、监察监督、司法监督，是一种非权力性监督。因此，人民政协协商式监督的重要特征就是“监督而不强制”。协商式监督要取得成效，靠的是真知灼见，靠的是以理服人，靠的是政治影响力，这是人民政协协商式监督区别于其它监督的特殊之处。
（二）具有党派性。人民政协建立之初，党派合作就是其政治基础。毛泽东曾指出，人民政协“是党派性的”。周恩来也说过，“政协就是党派性的联合组织”。因此，人民政协协商式监督具有鲜明的党派性。中国作为拥有近十四亿人口的大国，人员众多，利益诉求多元，社会结构复杂，治理一个这样的超大国家，需要团结和稳定。而各民主党派的民主监督，有利于改进工作作风，增进团结和谐，促进我国社会主义现代化事业不断向前发展。
（三）具有民主性。人民政协协商式监督的一项重要内容，就是对国家公共权力的运行和行使公共权力的工作人员进行监督，这是民主的应有之义。人民政协本身不是监督主体，而是监督平台。人民政协的监督主体是各党派团体和社会各界人士，他们都联系着社会中的各个群体，代表着社会各界利益，本质上是一种人民的监督。人民通过政协反映意见和建议，参加人民政协的各党派团体，在人民政协这一平台表达利益和诉求，毫无疑问，这一特点具有鲜明的民主性。
（四）具有合作性。监督有不同类型，从监督的方式来看，可将监督划分为对抗性监督与合作性监督。人民政协协商式监督是一种合作性监督，而不是对抗性监督。人民政协自觉维护中国共产党的权威，着眼于帮助党委、政府改进工作，增进团结，两者具有共同的价值追求，而不是西方社会争权夺利、互相拆台的排他性、竞争性监督。从协商式监督的前提来看，是基于对现有权力结构和运行方式的认同的前提下进行监督，而不是否定现有政治制度。从协商式监督的目的来看，监督者对于被监督对象的整体工作是肯定和认同的，其目的是为了更好的改进工作、解决问题，而不是否定被监督者的工作。从监督的方式来看，协商式监督提出的批评大多也是基于工作需要的一种理性的、友善的批评，而不是攻击性的尖锐批评。
（五）具有超脱性。人民政协在我国政治体制中具有特殊的、超脫的地位，不是个人和某个群体的利益代表。中国共产党是执政党，在国家政治生活中发挥着领导核心的作用，更需要听取党外的不同声音。人民政协和各民主党派所联系的社会各群体，具有广泛代表性，能够客观反映社会各阶层的利益和要求，聚集各方面意见，通过人民政协平台发挥资政作用，提供中国共产党和其它国家机关自身监督外的民主监督。实际上，深深根植于广大人民群众，来自于权力体系之外的人民政协协商式监督,其真正的力量就在于利用自身特殊的、超脫的位置把问题摆到桌面上, 晒到阳光下，通过讲实话、讲真话发挥监督实效。
二、人民政协协商式监督的独特优势
虽然与行政监督、司法监督相比，人民政协协商式监督不具有法律约束力和强制执行力。但正因其特有的民主性、合作性以及超脱的位置和广泛的政治影响力，人民政协协商式监督也具有其它监督形式所不具备的独特优势。
（一）具有主体优势。在人民政协协商式监督中，参与监督的主体来各民主党派、人民团体和各个界别，他们都是各自领域的精英，具有很强业务能力和影响力，能够更加直接地发现和反映问题，也能够作出客观公正的评价，提出科学合理的建议，可以为提高监督水平提供坚实智力支持和群众基础。因此，在发挥人民政协协商式监督的作用过程中，要充分把握政协主体优势，保证监督实效。
（二）具有位置优势。人民政协是我国政治体制的重要组成部分，具有特殊的政治地位，是“四套班子”之一，是一个强有力的监督平台，所提出的监督意见更容易得到党委政府的重视和采纳。从利益关系上看，人民政协并非国家权力机关和执行部门，位置相对超脱，能够站在更高的位置、更宽的视野看待问题，较少受到地方或局部利益的羁绊，可以理性提出意见和建议，客观、公正的开展监督。相较于党内监督和国家监察监督，人民政协可以发挥着外部监督的作用，与其它监督形式相互补充、相互促进。
（三）具有渠道优势。人民政协组织下通社会各界、上达中央和各级党政部门，具有“直通车”的优势。人民政协协商式监督形式多层多样，渠道畅通，非常有利于监督主体多渠道、多层面地发表意见，及时地进行监督，提高监督的效率。人民政协还可以动员社会力量，与群众监督相结合，了解群众期盼，反映群众意愿，将群众监督的广泛性和舆论影响力与人民政协协商式监督的权威性和公信力相结合，发挥各自优势，创新监督渠道，共同发挥监督实效。
三、人民政协协商式监督存在的问题
党的十八大以来，全面从严治党深入开展,权力要受到监督的意识显著增强, 人民政协的监督作用也日益凸显。但是，不可否认，因为监督问题比较敏感、不易操作，历来被认为是人民政协履行三大职能中较为薄弱的一环，在实践中还存在诸多影响和制约。
（一）开展监督工作的动力有待增强。首先，由于协商式监督不具有刚性的约束力，往往导致提出的意见、批评和建议流于形式，难以发挥实效，造成监督主体积极性的减弱。其次，很大一部分政协委员和政协工作者对于协商式监督认识上还有偏差。有的觉得自己人微言轻，“说了也白说”。担心提意见时分寸难以把握，得罪了相关领导或部门，逐渐导致不敢监督、不愿监督。第三，一些政协委员发现问题、分析原因、提出建议的能力不强，监督手段和方法不多，不能得到被监督者的认可，陷入监督无力的处境，最终导致监督动力缺失。
（二）协商式监督制度和机制有待完善。十八大以来，中共中央先后印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》等一系列文件，对进一步完善民主监督工作制度提出了明确要求，各级党委也制定相应的实施意见。但在具体实施过程中，由于操作层面缺少具体实施细则，对政协委员应该监督什么、怎样监督、监督成果如何体现，对政协组织如何支持、帮助委员履行监督职能，对党政部门如何如何保障政协的监督权利，如何对待和处理政协提出的意见建议等等，没有明确的机制制度，存在很大的随意性，影响了政协民主监督的有效开展。
（三）协商式监督形式和渠道有待拓展。监督形式的创新和监督渠道的拓展是提升监督实效的重要手段。随着我国社会发展和政治体制改革的不断推进，人民政协协商式监督必须有与之相适应的丰富灵活的实现形式。目前，一些地方政协在开展协商式监督时，只是习惯于沿用召开会议、组织视察、提案督办、民主评议等固有形式，对加强和改进监督形式的探索创新还不够，将人民政协协商式监督与权力监督、纪检监察监督、新闻舆论监督和群众监督等有机结合的方法还不多，监督合力还未充分发挥。
（四）协商式监督结果实效有待加强。一些地方政协在监督实践中存在“重形式、轻实效”的问题，往往只注重过程的社会影响，把监督形式搞得轰轰烈烈，却缺乏对监督效果的持续跟进，导致“雷声大、雨点小”。有的政协委员参加监督活动只求应付了事，不注重调查研究和专业分析，提出的监督意见往往缺乏针对性和可操作性，其监督结果也就难以引起党和政府部门重视。有的行政部门虽然聘请了政协委员担任特约监督员、行风监督员，但很少开展监督活动，有时开展活动也是走过场，做样子，没有实质内容。这些协商式监督在实践中存在的问题，导致协商式监督的效果和影响都大打折扣。
四、提升人民政协协商式监督实效的路径探索
协商式监督是人民参与管理国家事务的重要体现，是促进党政科学决策的有效方式，是人民政协的职责和使命所在。必须不断创新工作思路和方法，努力探索协商监督的有效实施路径，才能切实保证协商式监督实效，发挥人民政协作用。
（一）把准方向，以党的领导保证监督实效。一是要强化党委的统一领导。坚持党的领导，是做好政协工作的根本前提。协商式监督依靠人民政协在中国政治体制中的特殊地位，发挥着特殊的监督作用，在履职尽责中更要强化党委的统一领导，才能确保协商式监督沿着正确轨道方向健康发展。为此，各级党委、政府应深刻认识其重要意义，大力支持人民政协做好协商式监督工作。要将人民政协协商式监督工作纳入党委、政府工作总体部署，加强组织领导机制，统筹协调监督议题，认真倾听来自政协的声音，高度重视政协所提出的各项议案，并督促有关方面办理监督意见，从而保证人民政协协商式监督的权威性、实效性。二是要发挥政协党组的核心作用。政协党组是党组织在政协中设立的专门组织机构，是实现党对人民政协领导的重要制度形式，在人民政协中发挥领导核心作用。因此，政协党组必须不断加强自身建设，着力提高领导能力和水平，紧紧围绕党委、政府需要，精选社会关注、群众关心、政协能做的监督议题，把控监督节奏，增强监督力度，改进监督方式，注重监督实效，积极调动各方力量开展协商式监督，做到既坚持政治原则，把握政治方向，又敢于监督、善于监督。三是要围绕中心突出重点开展监督工作。人民政协协商式监督的范围广泛、内容繁多，但实际运行中不可能面面俱到。因此，要突出重点，围绕国家重大方针政策的贯彻执行以及党和政府的中心工作开展监督。要把人民政协参与党委和政府中心工作与推动政协协商式监督有机结合起来，寓监督于参与之中。准确把握好参与的“度”, 履行好监督的“责”。对于重点监督议题，政协要主动向党委和政府汇报，争取党委、政府的支持，同时要主动加强与相关职能部门的联系，积极沟通协调，以“说得对”为价值遵循，以务实的精神和切实可行的建议赢得支持，确保人民政协协商式监督与党委、政府的中心工作同频共振。
（二）增强意识，以凝聚合力发挥监督实效。一是要切实提高党委政府协商意识。在人民政协协商式监督各主体中，党委、政府占据着主导地位。因此，要发挥协商监督实效，首先就要从思想层面深化党委、政府及其工作人员对协商监督的重要性和必要性的认识。在党委、政府的干部培训和理论学习活动中，应将包括协商监督在内的人民政协知识纳入培训学习内容，从而引导党政干部特别是主要领导干部自觉树立协商民主意识，从推进社会主义民主政治发展和提高党的执政能力、巩固党的执政地位的角度，以高度的政治责任感去认识和支持人民政协协商监督工作。二是要着力提高政协委员参与协商监督的履职能力。提高委员的履职能力、优化委员队伍素质是政协的一项长期的任务，也是推动协商监督工作的着力点。要对委员有针对性地开展系列培训、学习讨论等活动，使委员了解人民政协协商监督的目的、意义和作用，掌握协商监督活动的特点与规律，增强工作热情和主观能动性。要把调查研究作为开展协商监督的基本功，不断提高调查研究的能力和水平，使所提出的意见准确、科学和可行，以“言之有据、言之有理、言之有度、言之有用”的真知灼见来提高意见、建议的采用率，增强协商监督实效。三是要注重强化普通群众协商监督意识。群众的监督意识与协商式监督的效果有着密切联系，一方面，群众监督为协商监督提供价值基础。另一方面，协商式监督为群众监督提供有效渠道。从某种意义来说，没有群众广泛的参与，也就很难有真正的民主监督。因此，要大力增强群众的协商监督意识，充分调动群众参与协商监督的积极性，在与群众的互动中夯实社会基础，反映民生民情。从而充分发挥人民政协协商式监督的效力，形成全社会参与协商监督的合力。
（三）完善机制，以制度建设保障监督实效。一是要落实知情明政机制。知情是监督的基础，如果不能知情明政，无论是协商式监督还是参政议政，必然都是无的放矢，导致监督不精准，建言不到位。在开展协商监督活动中，党委、政府要充分保障人民政协组织和政协委员的知情权，细化政情通报时间、内容、方法和程序。让政协组织和政协委员第一时间了解政务动态和政策精神。对工作中存在的问题、困难和薄弱环节，不回避，不遮掩，主动通报情况，为协商式监督的有效开展提供真实、准确、可靠的信息。此外，政协委员自身也要加强学习，把握履职需要，努力做到了解情况、把握形势、掌握政策。二是要完善办理反馈机制。监督的实效在落实，监督的权威也在落实。协商监督的实效性就在于所提出的监督意见、建议是否落到实处、取得良好效果。在信息流动中，反馈环节是最后一环，也是信息是否已经发挥作用的体现。因此，一方面党委、政府要完善协商监督意见、建议的办理反馈机制，协调各方力量，认真落实办理，及时向政协组织反馈办理进展和办理结果。另一方面，政协组织也应建立和完善面向委员、界别群众的协商监督反馈机制，及时将办理落实情况反馈给有关委员和参与协商监督的界别群众，以提升委员的履职动力，激发群众的参与热情。三是要健全考核评价机制。要建立健全政协组织和政协委员开展协商式监督的绩效评估机制，用制度保障协商监督的作用发挥。可每年或每季度对民主监督工作的质量和效果进行一次综合考核评估，根据考核结果予以表扬激励和批评通报。对那些献诤言、讲实话、支实招，敢于监督、善于监督、有效监督，在履行协商监督职能中成绩突出的政协委员和自觉接受监督、虚心采纳意见、切实改进工作的党政部门进行表彰与奖励，以达到典型带动、整体推进民主监督的目的。
（四）拓展渠道，以创新思维增强监督实效。一是要积极探索协商监督新形式。随着我国经济社会不断发展，应更加注重协商监督形式的丰富和创新，进一步拓展协商式监 督渠道。要通过建立健全听证会制度、对话协商会制度、群众参与协商监督制度等多种途径，进一步丰富协商监督形式，扩大协商监督活动的政治参与，促进决策与民意之间的良性互动，为协商式监督增强民意支持，提高人民政协协商式监督的影响力。二是要注重发挥界别的作用。以界别为单位展开活动是人民政协组织的重要特色，充分发挥界别的作用，是发挥人民政协协商式监督实效性的重要渠道。政协在组织各种协商式监督活动中，应以专委会为基础,加强与各界别联系和沟通，充分考虑界别工作的特点，注意监督议题的内容与界别的关联性，在工作中有针对性地安排来自议题所在行业界别的政协委员开展监督。这样可以很好发挥专委会与界别两者各自专业优势，在工作中形成合力。三是要重视发挥网络监督作用。当前，网络已经成为政府获取民意的重要途径。网络所具有的开放性和参与性，与人民政协协商式监督有着充分的关联和契合，两者具有优势互补效应。因此，在开展协商监督中，可考虑将重点议题在网上公布，广泛征求市民的意见和建议，并反馈给承办部门，以利于更好反映问题。也可将承办部门的办复情况在网上公布，接受委员和市民的监督。还可以开通“政协论谈”、“民意直通车”、“建言献策”等栏目，吸引公众参与，针砭时弊，发表意见和建议。总之，要掌握网络传播规律，善于利用网络监督增强监督实效，拓宽人民政协协商式监督的新渠道。
“协商是方式和原则，监督是手段和途径，协助党委、政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力是目的”，这是对政协协商式监督时代内涵和本质特征的深刻诠释。人民政协在我国政治体系中具有特殊地位，协商式监督是其履职尽责的重要方式。新时代下，人民政协协商式监督也必将在推进我国国家治理体系和治理能力现代化，发展中国特色社会主义民主政治的进程中发挥更加重要的作用。
（作者系渠县政协后勤服务中心主任、研究室主任）