关于以乡镇国土空间规划编制为抓手推动乡村新发展的建议

作者： 来源： 发表于：2022年04月06日 文章点击数：2491

关于以乡镇国土空间规划编制为抓手推动乡村新发展的建议

提案号：市政协五届二次会议145号

提案者：民盟达州市委

主办单位：市自然资源规划局

提案内容：

乡镇国土空间规划是对乡村振兴布局进行的长远谋划和统筹安排，乡镇国土空间规划的客体是农村国土，直接服务于农村空间治理，现阶段乡镇空间规划对乡村振兴具有战略引领、底线管控、空间优化、基础保障、综合整治、政策引导等功能。

近期以来，我市各个县域内片区划分方案相继出台，纷纷打破县域内行政区划和建制界限，乡村国土空间规划已朝着“按实际划分片区，按片区编制规划，按规划优化布局、配置资源”的方向开局起步，存在主要问题是：

一、生态环境保护任务较重。达州全域地处长江上游重要生态屏障和水源涵养地，水资源总量107亿立方米，但水资源开发利用率低，发展需水量已逼近15亿立方米的用水红线。同时地处秦巴生物多样性生态功能区，生态保护红线面积达1217.53平方公里，占幅员面积约10%。各类功能区、保护区、水源地的设立，使产业发展的可容纳空间越来越小。

二、基本农田保护任务较重。山地占幅员面积70.70%,丘陵占28.10%,平坝仅1.20%。土地资源等级总体较低，优质耕地多位于城镇周边、道路沿线和川地坝区,城镇周边永久基本农田保护范围较大，保护目标达604万亩，实际可划入的现状稳定耕地仅574万亩，如不采取措施，理论上已无城镇开发空间。

三、“三区三线”核准任务较重。科学划定“三区三线”是协调自然资源科学保护与合理利用的基础性工作。“三区”是指城镇、农业、生态空间。“三线”侧重边界的刚性管控。乡镇级国土空间规划是“五级三类”国土空间规划编制体系的最基本“层级”，各类已编制的国土空间“多规落地”互不兼容、交汇冲突，生态保护红线、永久基本农田保护红线与理想的城镇开发边界“三线”自相矛盾、交错重叠。

乡镇国土空间规划应以市级统筹规划为指导，以全市为一盘棋规划共同体，建立县级、乡镇级国土空间规划传导机制。为此，有三点建议：

一、立足自然资源禀赋，找准规划的定位。乡镇国土空间总体规划应当以第三次国土调查成果数据为基础，形成统一的工作底数。首先，要结合基础测绘和地理国情监测成果，收集整理自然地理、自然资源、生态环境、人口、经济、社会、文化、基础设施、城乡建设、灾害风险等方面的基础数据和资料，以及上位国土空间规划和相关规划成果、审批数据。其次，要加强社会协同和公众参与，建立起政府部门、村民、企业、乡贤、专家学者等共同组成的公众参与制度，涵盖规划前期研究、规划草案、规划成果、管理管控措施制订等全过程，实现开门做规划。再次，要运用科技手段开展规划区域内的“双评价”，以手机信令、POI信息点、经济运行等大数据技术为支撑，找准目标定位。

二、逆向分析空间上限，明确规划的边界。习近平总书记早在2014年就指出“城市发展要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，这为乡镇发展也指明了方向。一是以生活空间为视角，确定乡镇人口规模。从过去关注人口规模，转向关注人口结构，改善人居环境，强化人地协调，实现城乡高质量发展、高品质生活。二是以生产空间为视角，确定乡镇建设规模。先剔除不宜不能建设的空间，再安排生产建设用地，取各种约束条件下的最小值作为镇村建设承载的最大合理规模。三是以生态空间为视角，确定乡镇农田规模。秉持“山水林田湖草生命共同体”理念，建立“旱改水、坡改梯、永久基本农田恢复、低效耕地整治、土地复垦、旧厂房改造”等整治项目库和“水利枢纽生态修复、林地抚育”等生态修复项目库。

三、把握刚性管控底线，预留规划的弹性。按“面积刚性、布局弹性”的原则管理，通过刚性与弹性相结合的规划方式，增加规划的可执行性，减少规划实施过程的频繁调整。一方面，刚性应体现在底线层面要素的管控，对区域发展有重要影响的自然要素如自然肌理、生态空间、公共服务设施等方面，必须严格控制、不能突破。另一方面，应对城镇发展的不确定性，在与红线不相冲突的情况下，划定一定比例的弹性留白空间，让市场自我调节。刚性管控环境要求、项目类型等准入条件，将容积率、建筑密度等指标在政策上限内作弹性管控。

总之，科学编制乡镇国土空间规划，下好影响未来乡村振兴新发展格局的先手棋，实现市域内自然资源的统筹管理，实现全域国土空间合理规划和利用，也就能打通从“绿水青山”到“金山银山”的转化路径，打通从“脱贫攻坚”到“乡村振兴”的升级路径。