加快土地流转 促进农民增收——对全市农村土地经营权流转情况的调查
作者： 来源： 发表于：2009年08月05日 文章点击数：13854
加快土地流转 促进农民增收
——对全市农村土地经营权流转情况的调查
3－4月，市政协由王全兴副主席带队，人环资委负责，组织专门的调研组，深入我市(除万源)6县（区），通过实地查看、召开座谈会、查阅资料等形式，对我市农村土地流转的现状及存在的问题进行了全面的调研。总的看来，随着农业结构调整，农村二、三产业的发展和农村劳动力的转移，我市农村土地经营权流转呈现规模不断扩大、流转方式多样、程序逐渐规范、服务不断加强的现状，为全市优势特色产业基地区域化、规模化、标准化、产业化发展，起到了积极的助推作用。
一、全市农村土地经营权流转的特点
截止2008年底，全市耕地面积424.2万亩，土地流转总面积27.5万亩，占耕地面积的6.5％。其中：转包面积13.1万亩，占土地流转总面积的47.6％，转让面积4.4万亩，互换面积2万亩，出租面积6.7万亩，入股面积0.1万亩，其他形式流转面积1.2万亩。
（一） 流转形式多样。从土地经营权流转受让对象看，有农户之间的流转，有流向科技人员的，有流向城镇居民的，有流向专业大户的。从流转形式上看，有转包、转让、互换、租赁、股份合作的形式。从流转土地的类型来看，主要以规定为主，其他如林地、荒山荒坡、塘库堰等也存在流转。
（二）动机角色转变。前几年，一些村组和农户为了完成农业税任务，把土地无偿甚至“倒贴”转包给别人，土地经营权流转不仅没有收益，反而成为一种负担。近几年，由于国家取消农业税，实行种粮补贴，土地效益明显提高，无论是集体组织规模流转，还是农户自主进行流转，其目的都是为了增加收入。所以，土地承包经营权人在土地经营权流转中，由被动变为主动，积极性得到提高。
（三）流转土地区域差别大。流转较快的地方主要是市、区（县）的城镇周边地区。这些地方土壤肥沃，农业基础设施较好，耕种方便，容易受到重视，得到扶持，农村土地流转和农业产业结构调整较好。反之，离城较远及山区的土地流转较难。
（四）流转的效果和作用较为明显。 一是土地流转弥补了家庭承包经营的缺陷和不足。农户小规模、专业化生产制约了农业新技术的采用，造成农业劳动力投入加大，生产效率低，农产品成本高，质量难以提高，农产品缺乏竞争力。加上分散经营的无序，造成农业生产安排上的盲目性和品种单一性，以至出现某种农产品买难→卖难→买难→卖难的恶性循环，给农业生产造成损失，影响农民增收。通过土地流转，可以实现专业化生产布局，标准化生产，一体化经营，提高农产品竞争力，增加农民收入。二是促进了农业结构调整和适度规模经营。农业结构调整需要用新手段、新体制、新技术去代替旧手段、旧体制、旧技术。而这些新手段、新体制、新技术的运用需要土地集中成片并相对稳定，同时要提高农产品在市场上的竞争力，必须提高农业生产率，解决土地零散化、细碎化问题，都需要适当规模化经营。三是流转成为农村劳动力转移的有效保障。以前，一些外出打工的农户和无力耕种的农户，以及因非农收入已成为家庭经济的主要来源的农户都不愿耕种土地。现在通过流转，既实现了保留土地经营权，又不使土地荒芜。土地流转方式就成了大批外出务工农民安心打工的保障。另外，通过土地流转，流转出土地的农民又在业主的园区务工，获取务工收入。四是有效地解决了土地荒芜问题。在一些种植条件差的山区，由于很多农民不愿意继续从事土地经营，出现了土地荒芜，通过流转，提高了这部分土地的利用率。据调查测算，通过流转，全市已有 10 万多亩已经荒芜的耕地重新耕种，有的已重新被绿化。
二、我市农村土地流转存在的问题及影响农村土地流转的主要因素
（一）流转存在的主要问题
1.土地流转操作程序不够规范。目前，农村土地流转主要发生在农户与农户之间、农户与集体之间、农户与企业之间,但流转程序不够规范，一般多采用“口头协议”、私下流转，流转合同不规范，手续不齐全，纠纷隐患较多。
2.土地流转范围较小，规模化经营程度不高。总体来说，我市土地流转还处在一个自发的、分散的、无序的小规模状态，缺乏规模经营带动的龙头企业。没能实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置，不能很好地适应加快建设现代农业的要求。
3.土地流转的机制不够健全。我市土地流转还没有形成市场化运作的土地流转机制，缺少土地流转中介服务组织，宣传力度不够，流转信息不畅，土地评价缺乏依据，还没有形成鼓励土地流转的激励机制。同时，乡镇农经机构撤并后，人员较少，职责不明，无力对土地流转进行指导和管理。从一定程度上也影响了土地流转的规模和效益。
（二）影响农村土地流转的主要因素
1.传统思想观念的束缚。农民把土地作为命根子来看待，认为只要有了土地，生活就有了保障。一部分农民宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。特别是国家取消农业税实行种粮补贴后，一些私下转出土地的农民,又开始收回原有承包地自己耕种；还有部分农民对土地流转政策心存误解,认为土地流转就是对承包地的重新调整,也有的怕转出后，政策一变失去承包权，满足于守土经营的现状。
2.土地经营比较效益低。由于农用物资及生产资料价格上涨，农民隐性负担增加，农产品收购价格的不稳定，使农民通过土地增收的空间十分狭窄，使土地经营的比较效益低，增产不增收的情况相当突出。
3.农民转移就业空间小。一方面,我市受县域经济的影响,吸纳农村劳动力的能力有限；另一方面,就业环境仍不宽松,对于进城创业的农民还存在事实上的户籍、保险、就业、子女上学以及工资兑付等方面的问题。另外,农村劳动力文化素质偏低,转移就业的能力较差,针对农民的职业培训、就业指导、维权服务等机制还不完善,要通过在城市和企业打工取得比经营土地更稳定的收益，难度仍然较大。
三、加快和规范土地流转的对策及建议
（一）加强宣传，引导流转
加快土地流转的关键是解决村（组）干部群众的思想障碍，使他们充分认识到土地流转的重要性和必要性，进一步明确土地流转是对家庭承包经营体制的延续和完善，是市场经济条件下优化土地资源配置、推进农村城镇化、转移农村剩余劳动力、增加农民收入的根本出路，是现行农村各项改革的重要配套措施。要督促村（组）干部学习政策，调整工作思路，教育和指导农户自觉进行土地流转。有关部门和乡镇人民政府要加强调查研究，总结基层和群众的实践创造，及时发现新情况，妥善处理新问题，总结推广新经验，推动全市土地流转工作健康发展。
（二）执行政策，规范流转
1.认真贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地经营权调解仲裁法》等法规政策，确保农地用途不被改变，限制土地抛荒，鼓励提升地力，合理确定流转补偿制度和土地估价等。加强农村土地经营权调解仲裁工作制度建设，充分发挥调解仲裁作用，化解农村土地经营权流转中的纠纷，维护好农民的合法权益。
2.要制定和落实鼓励土地流转的配套政策。如农村土地承包经营权流转政策、农村集体建设用地置换管理政策、加快现代农业发展政策、加强农村基础设施建设优惠政策等。在优惠的对象上实行双向优惠；在优惠的取向上要实行重点优惠，如具有技术推广价值和市场发展前景的特色种养项目，实行集约化、规模化经营的项目进行重点扶持。
3.严格执行政策，杜绝随意性。在土地流转运作中，要坚持依法、自愿、有偿、有序 的原则。一是坚持土地流转多元化的原则：引导土地向种养大户流转；向规模化种田能手集中，实行连片开发种植，既能解决农村剩余劳动力的出路问题，又使土地效益倍增；向龙头企业流转；鼓励县、乡科技人员创办领办农业科技示范园区，从农民手中转包或租赁土地；二是坚持土地流转形式多样化原则；三是坚持依法签订书面合同原则：土地流转的期限不超过承包期30年的剩余期限；签订书面合同后，需经流转服务机构鉴证，确保合同的真实性、合法性。
（三）培育市场，服务流转
1.构建适应经营权市场化的土地管理体制。主要是加强对农村土地的宏观调控，建立健全土地向规模经营发展的引导机制，严格控制农村土地“农转非”，稳定农地数量，提高土地质量，实现农村土地的可持续利用。
2.培育和发展土地经营权流转的中介服务组织。县级农业行政主管部门和乡镇政府要建立健全土地流转经常性的工作制度，包括土地流转申报、审批、登记，流转合同签订、鉴证、兑现，流转合同纠纷调解与仲裁以及日常监管等一系列规章制度，不断规范土地流转工作。建立相应的土地流转市场信息、咨询、预测等服务体系，有条件的乡镇都可以建立农村土地流转的经营公司。
3.营造农村土地流转的宽松环境。村集体经济组织（村委会）要充分发挥服务职能，支持和关心土地承包大户的成长，使土地流转依靠大户带动、能人带动、产业带动、市场带动。
4.加快农村产权制度改革，加速土地流转进程。一是摸清家底，进一步明晰农民土地承包经营权、林地承包经营权、农户宅基地使用权和农房产权等，尽快完成确权颁证工作，允许农民以“四权”进行出让、转让、出租、抵押贷款、作价入股等形式流转。二是积极探索“城市建设用地增加、农村集体建设用地减少”、“通过整理农民宅基地，新增集体用地指标采取置换，实行招拍挂”等办法，盘活农村土地资源，所获收益全部用于现代农业发展和农村基础设施建设。三是通过建立农村土地流转中心，规范流转行为，为吸引业主发展规模经营搭建平台，切实保护农民利益；四是积极探索“宅基地换城镇住房、承包地换社会保障”等途径，增加集体建设用地指标，促进农村土地流转和农民集中建房，加快农民变市民，推动城乡统筹发展。
（四）因地制宜，有序流转
1.土地流转要与土地整治相结合。 对已经流转的土地要利用土地整治的资金、经验，统筹规划，整村推进，田水路林村综合整治，促进居住向中心村集中，耕地向规模经营集中，建成现代农业、高效农业、观光农业为一体的新农村示范基地。
2.土地流转要与土地使用权确权登记发证相结合。对需要流转或已经流转的土地要尽快完成集体土地所有权确权登记发证工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接，确保流转前后的土地集体所有性质不变、土地用途不变、农民土地承包权益不受损害。
3.土地流转要与严格宅基地管理、依法保障宅基地用益物权，促进节约集约利用农村土地相结合。按照统筹城乡建设的原则，引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落的适度撤并，引导村级组织内部建立宅基地公平分配制度，用经济手段调节并逐步解决闲置宅基地和超标宅基地的问题。