浅析融入重庆的体制机制障碍及对策建议
作者： 来源： 发表于：2010年07月01日 文章点击数：10698
浅析融入重庆的体制机制障碍及对策建议
达州市委党校副校长 周和平
四川省政府对成渝经济区四川部分建设提出了“一极一轴一区块”的总体区域发展格局，要求环渝腹地区块的达州、广安、泸州、资阳、内江、遂宁等六个市在原有合作基础上，主动接受重庆的辐射，为其发展服务，加快与重庆融为一体，优势互补、共谋发展。特别是要借力重庆的政策为自己所用，与重庆搞好对接；要研究配套和服务载体，着力在交通建设、产业转移、园区建设、城镇体系建设、服务业对接、政务环境优化等方面深化合作。要使该区域形成承接重庆都市圈辐射的配套产业集群，打造成川渝经济合作的桥头堡。
达州市委、市政府积极响应省上的号召，响亮地提出要主动全面融入重庆，把重庆作为自己的“经济省会”，并提出初步构想。主攻方向为：着力完善以秦巴地区综合交通枢纽为支撑的立体交通体系、以区域中心特大城市为龙头的现代城镇体系、以秦巴地区商贸物流中心为目标的商贸物流体系等三大体系；发展天然气能源化工、磷硫化工、冶金建材、医药纺织、汽摩配套和农产品加工产业等六大产业；构造市天然气能源化工、达县汽摩配套、宣汉普光天然气开发、大竹苎麻机电、通川食品医药、渠县电力建材、万源特色农产品和开江五金机电工业集中区等八大园区，努力把达州建设成为成渝经济区重要经济增长极、成渝经济区东北部经济中心、川渝合作试验区。
为加快融入步伐，市委、市政府和市级相关部门、各县（市、区）纷纷行动起来，与重庆方面进行了一系列联系磋商，设立了联系机构，签订了一系列合作协议，并起草拟定了多项意见、措施。到目前为止，各项融入重庆的工作还在紧锣密鼓的进行中。
实事求是的讲，前阶段达州融入重庆的工作是积极的、主动的，也取得了一定的成效。达渝政府间合作的意识已经形成，并开始了一系列合作行为，有效地推进了双方合作的进程。但是，我们必须清醒地看到，双方的合作还处于起步阶段，所面临的体制机制障碍仍然存在，还值得我们进一步思考和解决。本文拟就这个问题做一肤浅的分析和建议，就教于大家。
一、体制机制障碍是融入重庆面临的问题
主动全面融入重庆作为一种战略性思考和口号的提出是无容置疑的，有它的科学性和现实合理性。但是，在具体实施过程中，却会面临许多实际问题，而最大的问题就是体制机制障碍。
（一）跨行政区域的合作与竞争关系如何处理。在现行体制下，跨行政区域的经济活动，有着不同的利益主体，受市场经济规律制约，各地普遍都在追求地区竞争力，为了地方局部利益，可能导致竞争行为的最大化，谁也不愿意以一味牺牲自己的利益来换取合作。因此，如何处理好合作与竞争的关系是一个非常棘手的现实问题。
（二）地方利益支配下的区域冲突不可避免。由于制度的约束，达渝各地方行政官员的任用权在所属省、市、县（区）管理，其政绩纳入省、市、县（区）体系。其财务和投资的再分配，由省市县（区）决定，其上一级行政的经济决策对达渝经济合作的影响巨大，在跨省区域性组织中，必然造成不同省属和地属以及各市县区的经济之间有冲突。一方面这是我国政府经济理论与国家政策发展跟不上区域经济发展实际有关。另一方面，也是达渝各地对区域经济发展的客观规律有待深化探讨，形成共识的表现。
（三）存在行政体制分割、各自为政的共性障碍。在现行体制下，省市县还是某种程度的利益主体，行政区之间，存在着行政分割的利益分歧，存在大于合力的分力。从现有各地的发展规划看，各地大都制定了本地的区域经济发展的规划，但却都是在自己行政辖区内进行的经济规划布局，至于市场经济格局下所能进行的跨区域经济发展布局，则大多没有体现和落实。因此，在融入重庆的过程中，双方如何进一步打破“条条”与“块块”之间的分割、打破地区封锁，消除“诸侯经济”现象，真正树立一盘棋的思想，形成统一规划，统一市场，协调好双方行政权力之间的关系，是一个有待进一步解决的问题。
（四）缺乏制度和法制的保障。目前，达渝双方的合作机制，制度化的程度相对较低，准确地说还是一种地方政府倡导式的非制度性合作协调机制。双方许多共识的达成是靠领导人作出的承诺来保障的，使得这种共识的达成缺少稳定性，合作缺乏法制的保障，一旦领导变更就容易使合作机制架空。而且各政府间合作一般采取集体磋商的形式，而没有形成正式、规范的谈判机制。这种形式容易在涉及到实质性利益的问题上，由于分歧太大而无法达成共识。
（五）缺乏制度化的议事和决策机制。融入重庆后，随着交往与交流的日益频繁，许多问题都日益上升到跨行政区层次，单纯依靠本地政府力量是无法解决的。而且目前双方合作的组织形式还没有完善，没有一套制度化的议事磋商和决策机制，也没有建立起一套功能性的组织机构。双方合作在很大程度上都是按照自身发展的内在逻辑和实际需要来展开的，而不是从整个区域整体发展要求出发的。是“单相思”和“一厢情愿”。临时性、随意性很大，缺乏统一的合作战略规划。
二、化解体制机制障碍的对策建议
达州融入重庆的体制机制障碍有制度层面的，有实际操作层面的。从更大的层面上讲，与我国的相关改革明显滞后分不开。虽然八十年代推行分权改革以来，地方政府的自主权日益增大，但我国毕竟是一个单一的国家，中央与地方之间仍然是领导与被领导的关系，跨行政区域的地方与地方之间仍然是权力分割，各自为政的局面。目前我国法律关于政府合作的具体规定还非常薄弱，在立宪层次上积极推行市场化导向的制度创新还未跟上。因此，从目前情况看，要有效解决融入重庆的体制机制障碍还有一个艰难的过程，还需要中央政府与川渝各级政府在各自的范围内进行有效的制度创新，通过这种上下互动的构建模式，打破区域合作的体制障碍，才能真正建立起区域政府合作机制，达到全面融入重庆的目的。
（一）中央政府应积极推进法治建设，完善相应的法律。首先，必须提高宪法权威，强化宪法在统一国内市场中的作用。在宪法中明确禁止地方政府分割市场的行为，明确、细化违宪审查程序，切实建立违宪审查制度，以宪法诉讼、行政诉讼法等方式规范、惩戒分割统一市场的行为，尤其是抽象行政行为。其次，应出台一部地区关系法，以法律的形式明确地区政府间的关系，并且通过立法，提高区域政府合作的权威性。
（二）双方政府间也要通过以立法、政策措施的形式来规范和确定双方合作的关系，使双方合作有章可循。比如，重庆已将达州定位为环渝腹地区块开放合作的“试验区”。试验区意味着达州和重庆将打破行政壁垒，在城乡一体化、产业发展、交通基础设施等方面实现统一规划。因此，亟须双方政府要共同以立法和政策的形式为“试验区”量身定做，制定出相关地方法规和政策措施，为“试验区”提供制度保障。
（三）建立常设的行政区域的协调管理机构，为双方合作提供组织保障。随着双方合作的深入开展，建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各地方政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，是保证双方合作机制能够真正建立的关键。机构的主要职能应包括：组织协调实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、重点产业规划布局、生态环境保护与建设、跨区域生产要素的流动等问题；统一规划符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构；制定统一的市场竞争规则和政策措施，并负责监督执行情况；协助区域内各县市（区）制定地方经济发展战略规划，使局部性规划与整体性规划有机衔接；协调处理双方合作中出现的矛盾和纠纷等。并且还应该根据专业、精简、高效的原则，设立各种专业委员会和工作小组，赋予一定的管理、协调、研究分析和组织职能使其发挥作用。
（四）探索制度创新，组建跨地区的民间组织，依靠社会力量推进区域经济合作。民间组织的主要职责是研究区域发展战略和推进地区协作。具体形式可有3种：一是建立以各地经济专家和社科理论工作者、实际工作者为主体的为各级政府决策的咨询参谋机构；二是组织跨地区的行业联盟；三是组建跨地区的股份制区域性集团公司，通过跨地区强强联合，推进区域经济一体化。
（五）实行政企分开，建立各地区政府间与企业间合作的分工与互动机制。跨地区合作要与以各地区企业间的合作为主，地方政府之间的合作应当主要是跨区域的基础设施领域的合作，而产业上的合作应当是企业之间的事。要形成良好的政府与企业分工合作关系，培育一大批跨地区的市场企业主体。
（六）加快政府职能转变，构建公共服务型政府。具体要求有以下十个方面的转变：一是由管制转变为服务；二是由暗箱操作转变为公开透明；三是由垄断行政转变为竞争行政；四是由封闭行政型转变为开放行政；五是由全能行政转变为有限行政；六是由弱责行政转变为责任行政；七是由专制行政转变为民主行政；八是由人治行政转变为法治行政；九是由低效行政转换为高效行政；十是由经济建设型转变为公共服务型。同时，加紧清理地方法规和政策中不利于区域经济合作的规定和办法，充分运用财政、金融、税收等政策加强对经济运行的调控力度，加强市场的规范化、程序化，加快建立统一的开放的区域市场，抓紧经济结构和产业结构、产品结构的调整，通过区域性战略重组，扶持一批能切实体现地区比较优势的主导产业，发展建立起合理的地域分工体系，实现区域经济的均衡和协调。
（七）建立区域利益分享和补偿机制，实现合作双方的共赢。区域政府合作的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益，共谋发展。但在合作结构中总有优势的一方和劣势的一方，在既合作又竞争的过程中，有些地区可能必须从某些产业、产品和市场中退出，而另一些地区则可能乘机占领市场和扩大自身的优势，获得高额利润，于是发生了地区利益从劣势一方流向优势一方的问题。这就需要合作优势一方给予劣势一方必要的补偿，让大家共享合作的利益，否则，合作关系就会破坏，彼此利益就会受损。因此，双方合作就需要建立一个区域利益分享和补偿机制，双方在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地区间的合理分配，达到长期稳固合作的目的。
（作者系中共达州市委党校党委委员、副校长）