从重庆行政管理体制改革经验看达州市的统筹城乡发展

作者： 来源： 发表于：2010年07月01日 文章点击数：11379

从重庆行政管理体制改革经验看达州市的统筹城乡发展

通川区政协委员 杨登盛

重庆市的统筹城乡发展不仅自身发展迅速，而且对整个西部地区特别是经济不发达地区的统筹城乡发展起到了行之有效的带动和示范作用，学习重庆经验，对主动融入重庆，加快达州市统筹城乡发展的步伐，具有十分重要的意义。

一、重庆统筹城乡发展行政管理体制改革的创新经验　　

中央设立重庆直辖市，其战略考虑之一就是要发挥重庆在区域发展中的辐射带动作用，反映了中央在统筹城乡发展问题上的先期预设性和对重庆直辖后的期望。重庆直辖后，历届党委、政府都非常重视行政管理体制改革，进行了一些有益的探索，其创新经验及主要成果有：　　

1、实现了市、区县、乡三级行政管理体制构架，为统筹城乡发展提供了体制基础。重庆直辖后，按照直辖市体制要求先后撤销了原涪陵市、万县市和黔江地区，之后又撤销了县的派出机构区公所，三级行政管理体制的形成，既畅通了行政信息，增强了行政效能，又整合了行政资源，降低了行政成本，达到了减少管理层次和政府瘦身的目的。　　

2、规范政务行为，改革和完善政务管理制度，促进政府职能的转变。职能转变既是行政管理体制改革中的重点，又是难点，为此重庆依据完善社会主义市场经济体制要求，立足行政管理中的各种矛盾和问题，适时研究和推出了一批旨在改革完善政务管理的新举措，以此来推进政府职能的转变。直辖十年，重庆先后推出了“八大管理创新”，其中有的关乎民生问题，有的针对发展环境问题，有的涉及民众的政治参与问题，一些改革措施走在了全国的前面。如在第三届中国地方政府创新奖大会上，重庆市包括行政首长问责制在内的2004年“四项制度”荣获了创新奖。改革的稳步推行，激活了行政效率，改善了发展环境，增强了政府在区域经济调控、执法监管和社会服务方面的职能，为统筹城乡发展创设了比较好的政务环境。　　

3、推行“三级改革试点”，通过解决三级政府运行中的矛盾和问题，对政府的整体运行体制和机制作系统性变革。直辖之初，重庆就确立了“抓住一头、放开一片”的工作思路，即一方面抓好城市一块的发展，以增强城市统筹城乡发展的实力，另一方面放手加快区县经济的发展，通过壮大县域经济来扩散和延伸城乡统筹发展，为此先后推出了一些有利于区县发展的改革措施。从2006年起，重庆开始进行“三级改革试点”，即分别突出“市级联动、区县放权和乡镇转型”三级政府的并联改革，目的就是要在先期改革的基础上，进一步对全市三级政府的整体运行和联动作系统性变革。　　

首先，“市级联动改革”是在市级政府执法部门进行的综合执法改革。即在前期改革的基础上，一方面通过整合全市行政执法资源，实现行政机关执法资源的共享，另一方面通过全市行政执法的联动和配合，来改进和完善行政执法机制，提高政府的执法水平和效果。
　　其次，“区县放权改革”主要是为了增强区县统揽地方经济社会发展的能力，通过大手笔向区县下放权能，来更好的发挥区县在统筹城乡发展中的传承和支撑作用。2006年重庆决定选择万州、涪陵、黔江、合川、江津、永川六个基础较好的区，通过加大放权改革的力度和实行特殊的扶持政策，把这些区打造成区域性的中心城市，发挥他们在地区经济社会发展中的带动作用。放权改革主要有两大内容：一是扩大区县的行政权项，即把原来由市政府或市政府委托各部门行使的92项行政权正式下放给六个区的政府或其所属部门行使。二是优化资源配置，通过加大财政支持、基础设施建设和投资的力度等措施，提高这些区统揽地方经济社会发展的能力。　　

第三，“乡镇转型改革”重点是突出和解决好乡镇的执法监管和公共服务两大基本职能，加快乡镇服务型政府的建设。直辖以来重庆已先后对乡镇进行了裁并、精减、机构调整和职能转变等一系列改革，在此基础上2006年开始着手乡镇转型改革试点。在乡镇转型改革模式上重庆选择了“有限赋权模式”，即在不动乡镇现行体制的前提下，以转变乡镇政府职能为核心，以建立法制型和服务型政府为目标，尽可能解决目前乡镇政府在执法监管和公共服务方面存在的问题。在执法监管方面，通过清理界定乡镇法定的执法范围，规范限定了乡镇接受委托的权限，最终确定了乡镇的权利和义务，即24项法定职责，14项委托权力，15项权力和义务。在公共服务职能方面，一是创新了四项公共服务模式，包括乡镇政务集中咨询服务、乡镇政务服务代办制度、乡镇行政合同管理制度和乡镇公共服务购买制度。二是突出了九个方面公共服务的职能安排，包括农村科技服务、信息服务、就业服务、保障服务、文化服务、教育服务、医疗卫生服务、计划生育服务和法律援助服务。

重庆的“三级政府改革试点”已于去年1月起正式在全市推广施行，这对于探索全市统筹城乡发展行政管理体制改革有积极的意义。　　

4、实施积极的财政政策，加大市财政对农村的投入和扶持力度。包括采用积极的支农政策，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域；对库区拟订特别政策，给予重点支持；积极推进农村社会事业的发展，如全面建立农村低保制度，推进农村教育“五大工程”建设，加快建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生保健制度，推行新型农村合作医疗制度试点，完善对被征地农民的合理补偿机制、就业创业机制和被征地农转非人员基本生活保障制度，等等。

5、拓宽和创新以工促农、以城带乡的方式与渠道，探索城乡互联互动的机制和工作方式。包括为了解决主城与区县时空距离长、交通条件差、城乡联系松散状况，制定并完成了“8小时重庆”、“半小时主城”和“重庆信息港建设”三大基础工程建设；先后组织实施了“千村推进、百村示范”工程和农村“三百工程”建设；大力发展农村劳务经济，推广农民工服务管理“四好经验”，推行土地托管、委托经营和留守儿童义务家长代理，积极引导有条件的农民到城镇就业，等等。目前这些规划和措施在实施过程中已经显示出了初步的成效。　　

重庆的先期改革举措，初步奠定了统筹城乡发展的体制基础，推动了统筹城乡发展方面的工作。 　　　　?

二、重庆行政管理体制改革经验对达州市统筹城乡发展的启示　　　　

启示一：统筹城乡发展，必须充分认识统筹城乡发展的必然性，增强统筹城乡发展的自觉性。目前中国改革策略总体上正在发生转折，那就是改革的驱动力正由过去以经济体制改革为主，转向以行政体制改革为主，其他领域的改革，如金融、财税、国企、教育、医疗改革等，都取决于行政管理体制改革的推进和实质成果。因此国家设立的几个综合配套改革试验区，中央都高度重视行政管理体制改革，希望“试验区”能在以行政管理体制改革为重点的综合配套改革上取得突破、积累经验，为全国的综合配套改革探索出一条成功的道路。因此在深圳、浦东新区的改革方案中，都把围绕政府职能转变和经济增长方式转变的观念创新、组织创新、制度创新作为综合配套改革的破题之举，力求在这方面加大改革力度并有所突破。对此，达州市在新的历史条件下，一定站在历史的高度，要有清醒的认识并高度重视中央在统筹城乡发展的战略意图及导向，在中央的统一部署下，加快行政管理体制的改革，为统筹城乡发展提供体制保证。　　

启示二：统筹城乡发展，必须转变政府职能。政府在提高中心城市的核心竞争力方面要有运筹帷幄、统揽全局的能力，提高中心城市的自主创新力，走出一条促进城乡发展统筹、建设创新型城市的新路子。在综合配套改革中，特别是在统筹城乡发展背景下，当前政府职能转变的基本问题依然是政府与市场的关系问题，首先，要维护和保障市场经济关系和机制的功能作用，政府该退的退、该让的让、该不管的尽量不管。市场经济是效率经济，达州要成为川东北的经济中心、交通枢纽、重要的增长极，搞好统筹城乡发展的任务，必须重视市场配置资源的作用。包括继续深化行政审批制度改革，目前政府审批仍有进一步减少的空间，减少审批的原则是，能够让市场做的政府尽量少管或不管，尽可能变审批制为核准制；进一步推进政企分离，为完善企业法人治理结构和建立现代企业制度提供环境条件；加快培育和支持各类社会组织、中介组织的发展，要在资金、政策、信息、任务委托等方面为他们的生存、发展提供条件，支持和帮助他们参与社会管理和公共服务，使之成为承接政府社会职能的主体，以健全社会体系和功能；变经济型政府为公共服务型政府，要把政府经济发展职能更多的转移给经济组织和个人，等等。其次，要凸显和加强政府社会管理和服务的功能，该立的立、该进的进、该管的要管好。在市场经济条件下，政府的职责主要应该服务经济发展、弥补市场经济不足、维护公共安全、促进社会公平。包括加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序，构筑平等的市场竞争关系；利用政策等手段进行经济的宏观调控，促进经济健康发展；加强社会管理，促进社会公平，满足社会成员基本的公共需求；针对市场经济发展中的新情况、新问题，加强和改进政府的管理方式和管理手段，等等。特别是在统筹城乡条件下，政府的一项重要职责就是搞好各项制度创新和制度供给，为统筹城乡发展提供系统的制度和政策支持。　

启示三：统筹城乡发展，必须创新发展机制，特别是要创新行政管理的运行机制。　

（1）首先，要加强改革的配套性工作，注重执法监管机制的建设。目前改革已由单项改革进入到配套改革阶段，达州市的综合执法改革要与“决策、执行、监督”行政“三分制”改革结合起来，寓于其中。目前政府改革的最大问题就是执行不力，已经制定出来的改革方案或者是难以推行下去，或者是执行不到位，达州市抓综合执法改革必须注意与监管相结合。政府是执法的主体，受各种因素的影响，目前政府工作人员要完全做到依法执法、公正执法还有相当距离，这里有体制的、工作机制的、制度的、社会的各种原因，为此必须加强监管机制的建设，发挥监管的刚性和制约性，从而促使执法改革目的的实现。笔者认为，当前要注意抓好以下工作：一是继续加强政府外部的人大监督和司法监督，同时要发挥新闻舆论监督和社会公众的监督的作用，这在当前十分必要，同时要重视政府体制内的监管制度建设和机制的完善。目前单位的“内部人”控制十分突出，根源在于单位内部的监督机制弱化甚至消失。内部的监控机制包括上下级行政监督、政府内设的专门监督机构，如审计，政府平行部门间的制衡关系和工作程序。二是要健全和完善行政问责制度。在问责制度中，要对问责主体、问责对象、问责范围、问责程序、问责的实体规定、问责后的惩处，等等做出明确、详细的规定。重庆已有的问责制，最重要的是要让他进一步完善，并且切实运行起来，成为一种工作常态，进而发挥其应有的督察和纠错作用。三是建立科学有效的绩效考评体系。考评体系要以科学发展观为指导，要把经济发展与经济增长方式的转变、城乡统筹发展、民生的改善、环境保护、社会协调发展等重要指标纳入进来，并尽可能细化和规范化。绩效考评要有专门的机构和制度安排，要重视考评结果与奖惩挂钩。　　

其次，行政管理体制改革不仅要在市级和乡镇推行，同时要在县（市、区）推行，要重视对县（市、区）行政管理体制改革的研究和规划。当前在县（市、区）的放权改革中，要注意放权与监权相结合。向县（市、区）放权，是为了适应统筹城乡发展需要，增强地方政府统揽经济社会发展的能力，但是客观上讲，目前县（市、区）行政管理体制与放权改革的目标尚有较大差距，当务之急，要加强对权力下放后的跟踪监控。一是上级政府要加强对权力下放后的监控，各县（市、区）要逐步推行“决策、执行、监督”行政三分制改革，加快构筑有社会和广大群众参与的权力监控体系。二是县（市、区）要加大干部人事制度改革的力度。干部人事制度改革对于提高领导干部和公务员素质至关重要，而管理主体和执法者状况对于行政管理体制改革至关重要。在干部人事制度改革中，要注意引入民主机制和扩大群众的参与渠道，这在干部人事制度改革中具有根本性的作用。三是要加强县（市、区）法治政府的建设。执法改革要加快推行于县（市、区），要树立法制权威，要采取措施增强县（市、区）领导干部和公务员执法守法的意识和能力。　　

第三，在乡镇改革上，目前主要是增强如何实现服务政府改革目标的路径和举措。乡镇改革的目标和任务已经明确，现在主要是要加强乡镇改革的配套性和实效性。一是在乡镇改革上达州市可以采用“有限赋权”模式，实质是朝派出机构方向发展，现在的问题是，如果是这样，那么原有的政权构架如何处置，怎样过渡，这些必须要有整体的考虑和谋划。二是派出机构的改革方案源于湖北改革，但是要注意，湖北的乡镇改革是与基层民众的参与相结合。即乡镇干部通过民主选举的方式产生，乡镇的治理与农民群众的民主管理相结合，群众的考评是乡镇干部业绩和再任的重要条件。三是从我们对七个县（市、区）调查的情况看，目前达州市乡镇还应进一步裁并，人员还可以进一步精减，而技术性和社会服务性的事业性组织则可以适当扩大并增强其服务功能，但要建立在市场化改革的基础上，如“花钱买事”、“养事不养人”。四是要大力发展农村的农民组织和各类经济合作组织、劳务输出中介组织。目前农村社会组织完全由农民自己发展有一定的困难，特别是在落后地区，目前乡镇政府应该担当起发动、组织工作。我市一些乡镇在主导农村经济合作组织的发展，通过经济合作组织引导农民产业结构调整，为农民提供各种产、供、销一条龙服务，帮助农民熟悉并逐步走向市场，效果很好，应该总结经验和进行推广。有的地方的农村组织，在对农民进行技术培训和劳务输出中也起着重要的桥梁作用。同时要看到，目前农村组织除经济功能外，还兼具多种社会作用，如推动农民的组织化和制度化，帮助农民提高自身的素质，培育农民的自主意识，等等。五是乡镇行政体制改革要与乡村治理相结合。包括乡镇改革要与村治民主对接，要有利和保障村民自治的民主性和自治性。有条件的地方，可以试行村委会主任的专职化，人员可以从大学毕业生、政府精减人员以及农民中产生，以更好适应农村村委会工作的需要。 　　

（2）加大改革力度，着力解决政府部门的利益约束问题。政府职能转变难，行政管理体制改革难，其中一个重要的根源就是利益约束问题，这个问题不解决，已经制定的改革方案难以达到预设目标，国家的各项政策难以得到全面的贯彻落实，达州市的统筹城乡发展也就不可能取得实质性的成果，为此要重视解决好以下利益的剥离和调节问题。一是上下级政府间的利益关系。权力集中的背后是资源集中、利益集中，在建设服务、责任、法治政府背景下，上级政府应该处理好与下级政府的利益关系。利益上移、集中的后果是，既恶化了上下级政府间的正常关系，又难以激发和调动下级政府的主观能动性，处理的原则，凡是能够下级办好的事情，上级政府尽量不要插手管。二是部门间的利益关系。职责不清、多头管理、互相扯皮、效率低下的背后是利益的纠缠和争夺，要从有利于精简、统一、高效原则出发去设置机构，理清事权，划分职责，加强监管。三是要着力解决行政垄断权问题。主要是指政府部门利用特殊的行政权力和地位获取不当利益，如政府部门的乱收费、以罚代管、行政定价、政府采购和招投标中的行政干预、暗箱操作，等等，要针对不同问题和不同原因，采取相应的改革措施预以解决。 　　

利益调节非常复杂，难度也非常大，在大力推进城乡统筹发展中，市委市政府要设置超越于部门利益的权威机构，专职进行利益协调工作。　　

（3）维护改革权威，加快改革的制度化转化和推进的步伐。目前我国改革已经由自下而上的自发改革，步入到自上而下的自觉改革阶段，由早期摸到石头过河，进入到有明确的改革目标、完整的改革方案和具体的改革举措阶段，如何增强改革的权威性，是巩固改革成果，增强改革效能的前提，为此必须重视和加强改革的制度化转化和推进。首先，行政体制改革要纳入法制化轨道，如尽快实现机构职能、编制以及行政管理中工作程序的法定化。其次，要增强改革的严肃性。目前一些改革措施如政务公开、行政问责、政府采购、工程招标等等，由于体制、环境、利益等原因，在实践中出现迂回变通、落实不力或改革回潮，出现了一些“半拉子改革”或改革的“形象工程”，使某些改革沦为摆设而失去意义。第三，正在制定和即将出台的改革方案要尽可能通过法制的途径和渠道，以解决改革的合法性问题。一方面研究出台的改革方案要尽可能慎重，对于可能出现的正负效应要进行认真研究和分析，要有备选方案，另一方面要出台的方案尽可能通过立法机构或有立法机构的参与，以解决改革的合法性问题。　　

总之，统筹城乡发展是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，推进中必须本着有利于又好又快发展、有利于人民群众的根本利益、有利于社会和谐的原则，科学规划，分步实施，试点先行，稳妥推进。在工作中必须坚持一切从实际出发，因地制宜，区别对待，不搞强迫命令，不搞一刀切，不搞形式主义，不搞“政绩工程”，尊重民意，充分调动群众的积极性，把群众的建设愿望、发展要求引导到统筹城乡发展的行动上来，促进城乡一体化工作的顺利进行。统筹城乡发展背景下的行政管理体制改革也已经步入到了改革的深水区，非常复杂而又难度极大，可以说是一场新的革命，他既要求我们要有稳健的方案、可行的措施，又要求我们要有一定的胆略和魄力，同时辅以适宜的策略和技术，惟其如此，才能使我们在改革的攻坚阶段获得切实的进展和成果。