达州市集体林权制度改革存在的问题及对策建议
作者： 来源： 发表于：2010年11月15日 文章点击数：13983
达州市集体林权制度
改革存在的问题及对策建议
根据市政协工作安排，2010年4月15—5月31日，市政协农业委组织部分省、市政协委员，在王善国副主席的带领下，先后深入到全市7个县（市、区），31个乡镇，63个村组及部分林业站，对集体林权制度改革情况进行了广泛深入的调查研究。现将调研情况报告如下。
一、林改基本情况及主要成效
我市属全省重点集体林区之一，全市林地总面积1162.08万亩，其中集体林地面积1111.43万亩，占林地总面积的 95.6%。按照中央和省林改工作总体安排部署，2007年9月，我市率先在开江县进行集体林权制度改革试点。2008年3月，在总结试点县工作经验的基础上，全面启动了集体林权制度改革。全市林改共涉及310个乡镇，2817个村，119.78万农户。两年多来，各级党政领导对林改工作高度重视、周密部署，林业主管部门精心组织、规范操作，广大干部群众积极参与、主动配合，目前已基本完成集体林权主体改革任务。共划定公益林557.1万亩，占林地总面积的47.94%，商品林604.9万亩，占52.06%，应确权颁证面积1111.43万亩，应颁发林权证119.78万户，截止2010年5月31日，全市已完成集体林确权勘界1109.85万亩，占林改总面积的99.86%，发放林权证103.61万户，占应发户数的86.5%， 达县、大竹、宣汉三县主体改革已通过市级检查验收，开江县、通川区和渠县已申请市级检查验收，万源市正在全面开展自查工作，全市林改工作成效明显。
（一）林改让农民吃上了“定心丸”。目前全市绝大部分乡镇已颁证到户，广大农民群众拿到了“放心证”和“明白证”，使林农真正成为了林地的主人，基本实现了“山定权、树定根、人定心”的改革目标。问卷调查表明，群众对林改工作的满意率达95%以上。广大林农看到了发展林业增收致富的希望，爱林、护林、造林和发展林业生产的积极性不断高涨，林业生产力进一步得到解放。
（二）增强了林农保护森林资源的主动性。林改前，森林资源属集体所有，多数群众对森林防火、病虫害防治及举报制止乱砍盗伐等关心重视不够。林改后，许多林农自发地设立护林告示牌，开设防火路，加强巡山护林，保护森林资源的积极性和主动性明显增强。
（三）调动了林农发展林业生产的积极性。由于明晰了林地产权，落实了经营主体，林农投入林业产业、发展林业生产的积极性不断提高，全市涌现出一批造林大户和林业专业合作社，以及发展林下种养业的先进典型，带动了一方经济发展。
（四）加快了林地经营权的合理流转。近年来，随着集体林权制度改革的不断深入，我市林地流转日趋活跃，这对盘活森林资产，促进各种生产要素向林业产业流动有着积极的作用。截至目前，全市已流转林地941宗，面积26万余亩，金额达3850余万元。
（五）进一步促进了农村社会的和谐稳定。我市集体林权制度改革工作始终贯彻执行《森林法》、《村民委员会组织法》和《农村土地承包法》等法律法规。农民的知情权、参与权、决策权和监督权得到保障，农村基层民主法制建设得到加强。目前全市已调处林权林界纠纷924件，调处率达98.4%，稳妥地处理了许多历史遗留的林地纠纷问题，有效地化解了长期存在的矛盾和纠纷，密切了党群、干群关系，促进了农村社会的和谐稳定。
二、存在的主要问题
（一）主体改革进展不够平衡，林改档案有待规范完善。
目前，全市林改主体改革虽已基本完成，但由于林改工作面宽量大，任务繁重，经费不足，历史遗留的林权纠纷较多，全市仍有13.18%的林权证未颁发到户，少数乡镇一本未发，尤其是北部山区林改工作相对滞后，制证、颁证进度缓慢。调查发现，因举家外出农户较多，使部分林改档案不同程度存在漏签、代签及林地四至界线表述不清等问题，亟待规范完善。
（二）改革配套政策难以落实，改革试点工作进展缓慢。
去年，省林业厅将开江县确定为全省森林采伐管理改革试点县，将万源市确定为省级公益林生态效益补偿制度改革试点县（市）。由于《森林法》等相关法律法规与现行林改政策个别条款存在矛盾和冲突，而又未重新修订，主管部门担心商品材采伐管理权限一旦下放，将违背相关法律法规并可能造成新一轮的乱砍滥伐，因而只将农民自用材审批权限额下放到乡镇，商品材采伐审批权暂未下放，探索突破原有的林木采伐管理制度难度很大。
（三）生态效益补偿标准偏低，资源保护管理任务繁重。
2009年，中央财政对天然林保护和退耕还林两大工程新增公益林，省财政对试点县（市）省级重点公益林都实行5元/亩年的生态效益补偿（实际兑现农户4.75元/亩年），补偿标准明显偏低，一定程度上挫伤了广大林农保护管理生态公益林的积极性。另一方面，林权下户后，由于经营主体发生重大变化，举家外出现象突出，面对千家万户，森林资源保护管理又面临宣传教育、组织发动和经费筹措等新的问题和困难，加之林区基础设施薄弱，林业“三防”（森林病虫害防治、森林防火、防止乱砍滥伐）手段落后，增大了资源保护管理难度。
（四）林地流转“两过”现象突出，亟待清理纠正规范完善。
调查发现，全市林地流转尚处于起步阶段，与省内外先进地区相比差距较大。由于相应的林权管理、交易和资产评估机构尚未建立，流转信息渠道不畅，多数地方林地流转存在期限过长、价格过低的现象。流转年限一般在30年以上，最高达70年，卖了子孙的林，用了子孙的钱；亩年均流转金额一般在2至5元之间，最低仅1元左右，最高不到10元，林贱伤农，损害了林农的切身利益。
（五）产业发展总体水平较低，林农增收致富难度较大。
近年来，全市林业产业虽有较快发展，但总体发展水平仍然较低。从事木材粗加工的企业小而散，而精深加工的龙头企业少，资源浪费严重，经济效益普遍较低。林业特色产业规模化、集约化程度不高，辐射带动力弱。林改后，经营主体更加单一、分散，专业合作经济组织发展滞后，林农发展林业产业门路少、困难多、增收难度大。
三、对策及建议
（一）切实抓好各项后续工作，全面完成主体改革任务。
一是要进一步加快林权证的制证、颁（换）证工作，力争尽快全部发放到户；二是认真开展主体改革“回头看”，妥善处理尚未调解的林权纠纷，加强监督检查，及时进行查漏补缺，规范完善林改档案；三是尽快完成对渠县、通川区的市级检查验收，做好省级检查验收的各项准备工作。建议林业主管部门会同财政及时将上级下拨的林改工作经费拨付到乡镇；鉴于林改工作经费缺口较大，地方财政应予以适当补贴，确保全市集体林权制度改革任务的全面完成。
（二）修订完善相关法律法规，加快推进配套政策改革。
集体林权制度改革是继农村土地承包经营制度改革后的又一次重大改革，必将对林地权属、经营主体、资源管理、林权流转及生产经营产生重大而深远的影响。现行《森林法》及其相关法律法规已不能完全适应改革发展的需要，在一定程度上制约和影响了配套政策改革的进行。建议国家和省立法机关会同各级林业主管部门认真开展立法调研，尽快修订《森林法》及其相关法律法规，为配套政策改革提供法律依据和政策支持。
（三）逐步提高生态补偿标准，创新资源保护管理机制。
生态公益林是国家森林资源的重要组成部分，实行公益林生态效益补偿，对于调动林农保护和建设生态公益林的积极性，提高生态公益林管护成效，充分发挥生态公益林的生态、经济和社会效益具有十分重要的意义和作用。建议国家、省级和地方公益林实行统一的补偿标准，并逐年提高，力争在3-5年内亩平达到30元，以真正实现“生态受保护、林农得实惠”的改革目标。各级财政要继续加大对林业“三防”资金的投入力度，森林防火、病虫害防治经费和基层林业站所、国有林场职工工资及公务费等都要足额纳入财政预算，切实提高森林资源保护管理的能力和水平。各地应因地制宜地探索“分户承包、联户管护”的新机制和新途径，积极开展森林火灾及病虫害保险试点工作，推进森林资源保护管理的规范化、制度化建设。
（四）建立健全林权流转平台，稳步推进林权规范流转。
目前林权流转过程中出现的“两过”现象，主要原因在于林权管理、交易和森林资产评估机构缺失。结合我市实际，建议建立县级林权管理中心，实行定编、定员，以强化林权管理和森林资源保护；建议市级组建独立核算、自负盈亏的林权交易中心和森林资产评估咨询服务中心，稳步推进林权规范有序流转，认真解决流转年限过长、价格过低的问题，切实保护林农利益。
（五）加快林业产业发展步伐，努力促进林农增收致富。
一是继续清理整顿小而散的木材粗加工企业，切实保护森林资源；二是提高准入门槛，引进、扶持精深加工重点龙头企业，增强产业辐射功能；三是引进业主、培植专业合作社和专业大户，大力发展短轮伐期工业原料林；四是加快发展以渠县青花椒、大竹香椿、开江银杏、宣汉葛根及万源树花菜等为重点的特色林产业及林下种养业，推进林业产业集约化、规模化发展进程；五是以国家级和省级森林公园为重点，积极发展生态旅游观光产业。建议各地通过加大财政投入、设立林业产业发展专项资金，整合项目资金，开展林权抵押贷款及吸纳社会闲散资金等多元化投入渠道，管好用好退耕还林后续发展资金，有效解决林业产业发展资金不足的问题和困难，推进林业产业持续健康发展，促进林农增收致富。