地方政协民主监督制度化思考

作者： 来源： 发表于：2008年09月17日 文章点击数：14456

地方政协民主监督制度化思考

渠县政协主席   许  平

人民政协的民主监督是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分，也是实现公民平等有序政治参与的现实途径。党的十七大把“完善民主监督机制”作为“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设”的具体要求之一。这对于地方政协进一步强化民主监督职能，提高民主监督实效，推进民主监督制度化建设具有十分重要的现实意义和可操作性。

地方政协民主监督存在的误区：

----认识层面上的误区。认为政协民主监督：一是“无用”。监督者“不说白不说，说了也白说”，被监督者“可听可不听，听了没反应”。二是“不硬”。纪律监督是“利剑”，法律监督是“钢鞭”，政协民主监督是“下火巴蛋”。三是“惹祸”。提批评不如提建议，点社会现象容易，批实质对象为难，评议基层单位好说，监督领导机关不易，提发扬民主可以，讲权力制衡犯忌。四是“偏烦”。履行职能中“协商靠通气、监督靠赌气、参政靠运气”，等等。这些误区大多在于思想认识不到位。

一是对政协民主监督有利于巩固提高中国共产党执政地位的认识不到位。毛泽东同志总结历代王朝更替规律时曾告诫全党“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”。随后提出的“长期共存、互相监督”主要意在让民主党派通过政协对共产党民主监督。邓小平在《共产党要接受监督》中强调，通过政协“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对我们的工作作出有益的帮助”。江泽民同志提出“要完善民主监督机制，畅通下情上达的渠道，加大民主监督的力度”。胡锦涛总书记在党的十七大报告中高屋建瓴地指出，要推进政协职能制度建设，“把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效”。这些论述无一不表明政协民主监督对巩固和提高中国共产党科学执政、民主执政、依法执政的作用不可忽视。对此，应把握要领，抓住实质，提升理解。

二是对政协民主监督系非权力监督的实质认识不到位。政协的民主监督主要是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过提出意见、建议和批评来实现的，是一种非权力监督。由于社会生活中存在着对权力监督不敢掉以轻心，对非权力监督不以为然的现象，加之非权力监督本身所具有的柔性特点，以致不少人认为政协民主监督不能“撤免职务”不如党内监督和行政监督“强硬”，不能直接纠正或终止违法行为不如人大监督“起效”。而实质上，政协的民主监督本质上是人民监督，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发【2006】5号）文件中进一步明确指出，人民政协的民主监督，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。也就是说，它是政治体制和政治制度层面意义上的监督，重点在于对国家权力的运行进行具体监督。实践中存在的模糊认识常常在于忽视了政协民主监督的非权力性，以为政协民主监督无所不包，以民主监督的广泛性取代了它的政治性。当一些具体问题或建议、批评未及时解决或落实时就怨天尤人，以致认为民主监督是   “火巴场合”，起不到实质作用。

----操作层面上的误区。

地方政协在实际工作中，常常困扰于几个不好区别：

一是政治监督与工作监督。我国实行的是议行合一的人民代表大会制度，而在政党制度上实行的是共产党领导的多党合作和政治协商制度。人民政协作为统战性党派性组织，其民主监督有着广泛的代表性，同时也是一种有组织的监督。这种监督在政协组织内，按照共同的政治准则，通过一定的程序，将各界别代表的广大群众自发的政治参与热情转化为有组织的制度化政治参与，这种有序性有利于政治稳定和社会稳定。政协不是权力机构，也不具备执政党和国家权力机构所具有的决策、执法、行政、管理职能。虽然它的监督是通过建议和批评进行的，但在中国特色社会主义监督体系中，同党的监督、人大监督、行政监督一样，都具有对权力运行的制约和监督作用。我国的基本政治制度和政协组织的性质决定人民政协的民主监督是政治监督。然而，实际工作中，如何把关注群众日常生活中的一般问题同关注经济社会发展中的重大问题统一起来，对微观问题随时发现随时提出，对宏观问题发挥政协民主监督作为高层次监督特有的影响力，真正把握好政治监督与工作监督的区别，往往是“说起容易，做起难”。

二是监督的广泛性与有序性。政协委员来自不同的地域，联系着各界别的广大群众，他们所提的意见、建议、批评具有广泛的群众基础，体现了不同角度、不同层次的社情民意。近年来，党中央对人民政协民主监督作出了不少原则性规定，扩充了内容，拓展了形式。但在实际工作中，随着公民政治参与热情的高涨，如何使来自社会各界的意见、建议和批评言路通畅并通过政协组织有序地上达下疏，尤其是要让受民主监督影响的利益相关者尽可能地接受监督并改进工作，至今仍是摆在地方政协工作中的一道难题。反映意见、建议尤其是批评，注重了广泛性，“老百姓高兴而当事者不高兴”，把严了反映问题的有序性，“建言者不高兴而政协掉威信”。

三是监督的“柔性”与“刚性”。政协民主监督融非权力监督的柔性特点与政治监督的刚性要求于一体。当今社会，民主监督的公开性和透明度越来越高，要求更广泛更有深度地反映民情民意，更为有效地集中民智民力，同时为民执言的责任意识也迫使政协委员及其政协组织既要准确、正确地提出问题，又能提出切实可行、可操作的改进措施或解决问题的方案，才能减少民主监督的随意性和不确定性，增强意见、建议乃至批评的科学性，从而增进民主监督的实效。面对这样的时代要求，政协民主监督的力度“柔”了，则不着痛痒，易流于形式；“刚”了，则担心监督越位，易偏离方向。

四是个人行为与组织行为。政协民主监督的内容形式多样。除了以各种会议形式、调研视察、提案和建议案所表现的组织方式的监督之外，日常工作中特别是个案之中大多以政协委员个人方式表达监督的意见、批评和建议。实际工作中这种表达往往被认为是委员的个人行为，因而难以引起决策层的高度重视。其实，政协委员的意见、批评和建议，在具体问题上表现为委员个人行为对被监督对象的监督，而在整体上仍然属于政协组织行为，是政协有组织监督的一部分。人民政协坚持平等协商、各抒己见、求同存异、广纳建言，鼓励各参加单位特别是委员在履职中提出批评，发表不同意见，从制度上保证了委员的话语权。委员通过政协组织发表意见、建议和批评，在很大程度上代表人民群众的意愿和呼声，促使公共决策最大限度地维护民利，形成有效平衡社会利益的决策机制，要以增强人民群众对决策的认同感，使决策的执行能变成大多数人的自觉行动。

加强政协民主监督制度化建设势在必行。

制度问题带有根本性、长期性和稳定性。制度规范行为。通过制度建设把政协民主监督的内容、形式、方法和程序确定下来，可使政协行使民主监督的权利得到长久的保障，同时也可使党政部门以及其工作人员对待政协民主监督的态度和行为受到约束，有助于广纳贤策，减少工作的随意性和不确定性。中发【2006】5号文件和党的十七大报告对推进政协三大职能制度建设提出了明确要求，如何使之具体化并落实在实际操作之中，笔者认为要解决好几个问题：

----政协民主监督不求“说了算、能拍板”，但求说真话、讲实情、论实理，即“合情在理依法”，靠“说得对、促改进”来树立民主监督的威信。

----政协民主监督应该成为一种常态。政协工作虽不直接决策，但围绕“协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”发挥重要作用必然会影响决策并作用于决策。当前社会生活中不在于是否缺乏民主监督，而是在于民主监督不断积累完善形成制度规范并能够长久地发挥作用，形成人们正确运用、社会正常接受的常态，而非某些时候权宜之计的措施。

---科学的制度设计是促进政协民主监督健康发展的重要条件。强化地方政协民主监督职能，提高民主监督实效，要靠完善机制促使监督的实体与监督的程序并重，监督的行为规划与实施机制并重，进而与时俱进不断完善和巩固，以制度化创新成果形式保留下来并常态运用于政协履职之中。

当前，应注重完善以下几种制度：

一、完善民主监督约束制度

加大民主监督力度，基础在规范，保障在机制，政协不是权力机关，行使非权力监督要“硬”起来，就需要通过党委的核心作用健全民主监督约束机制，实现民主监督规范化、制度化。

到目前为止，有关政协民主监督的文件，都还不具有国家意志和法律的普遍性、强制性、规范性和社会约束力，地方执行起来因随意性大，约束力差，“一头热”现象仍然存在。这在一定程度上影响和制约了政协民主监督职能作用的发挥。我国宪法明确规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，将长期存在和发展。”这一制度作为我国的一项基本政治制度，应该赋予其体现国家意志和法律效力的约束力。一是可以考虑通过立法将政协民主监督上升为法规，出台一部类似人大监督法之类的法律规范，将政协民主监督的主体、对象、内容、方式、程序、结果运用等作出详尽规定，使之具有更大的权威性和约束力。二是加大对宪法和政协章程的宣传力度，营造民主监督的良好氛围。宪法对人民政协的性质、地位、作用做出了明确规定，依据宪法所制定的《政协章程》和《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，对各级政协组织的职权和政协委员的民主权利做出了相应规定，要进一步通过多种形式在全党、全社会广泛宣传，形成有利于人民政协事业发展的良好氛围。三是要建立重大事项议事规则。凡重大政策出台、重要人事变动、重大建设项目、发展规划等都必须通过政协的协商，接受民主监督。四是要依法制定政协委员行使民主权利的法律保障措施。使政协委员真正成为听民声、察民情、话民意的“评论员”，忠实代表广大群众行使民主监督权利的“监督员”，对党委、政府及其工作人员的工作提出建议、批评和意见的“观察员”。同时要以组织形式保证委员提出批评、进行检举、发表不同意见的自由，对委员批评、举报进行打击报复的应视为侵权，予以依法处理。五是要加强民主监督程序的规范化和制度化。政协民主监督具有普遍参与性和公开性要求，监督的主体具有平等性和合法性，监督的结果具有共识性和有效性。因此，对政协委员在知情环节、沟通环节、反馈环节上要有健全的制度保障，才能保证其按规则和规范办事，达到民主监督的有序进行。

二、完善民主监督运行制度

《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《中国人民政治协商会议章程》和《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》以及中共四川省委《关于认真贯彻<政协四川省委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的实施办法>的通知》和政协四川省委员会《关于政治协商、民主监督、参政议政的实施办法》，对规范政协工作发挥了重要作用。这些文件规定的原则要细化到具体操作乃至实现规范化、制度化、程序化，还需对其范围、内容、形式、程序等与时俱进作出更加明确而具体的操作性规定。实施民主监督也还需要建立符合规定，切合实际，可操作性强的工作程序。民主监督工作所涉及到的题目选择、内容安排、程序确定、办法实施、联系反馈等诸多环节上应制定和完善措施，使工作全过程的每个阶段、每个环节、每个步骤，相互联系，相互作用，有章可循，有规可依。在监督内容上，要以对宪法、法律的实施和国家机关及其工作人员权力运用的监督为重点；在监督形式上，既要坚持过去一些行之有效的方式，又要大胆创新，充分吸收各地政协组织在实践中总结出来的诸如：政协论坛、政情通报、听证会、民主评议、参与执法检查、跟踪提案办理、委派监督员、督办实施主动导向式监督等新的好做法，从而使民主监督的形式更加灵活多样，切实有效。

三、完善民主监督成果运用制度

过程以结果为目的。政协民主监督的过程最终要以监督的结果即被监督者达到监督的实效为结果。首先，要提高民主监督质量。政协在履行民主监督职能时，要掌握基本情况，找准关键问题，抓住主要矛盾。反映的问题，要真实可靠，有典型意义，是党和政府关心的重要问题，是人民群众反映强烈的热点问题，所提的意见要有针对性、可行性、操作性，出的主意是真招、实招和高招。其次，要争取党政领导重视。民主监督是一种双向行为，要取得良好的效果，需要监督者与被监督者的共同努力，既要政协方面积极主动，更需要党政部门的理解和支持。因此，政协组织要主动与党政有关部门沟通情况，对民主监督重大内容和部署要主动向党委请示汇报，对监督进展情况和遇到的重大问题要及时反映。对重要的意见、建议或总结的成绩、经验和在检查、监督、评议中发现的问题、提出的整改意见，应形成书面材料，及时报送党委、政府或其他被监督对象。对国家机关工作人员的监督，要通过分析，将具体意见报送党委、政府，作为任免有关人员的参考。要加强与纪检、人大、政府以及其他监督职能部门的合作，互通情况，交流材料，反馈意见，使政协的民主监督与行政监督、法律监督、纪律监督、舆论监督等相互配合，相得益彰，创造履行民主监督职能良好的外部环境。再次，要重视民主监督成果运用。上级党委应定期或不定期检查下级党政部门接受政协民主监督的情况，并将接受民主监督纳入工作考核范畴，考核结果记入政绩档案，作为奖惩依据。党政领导及其部门负责人的提拔使用应充分听取、征求政协的意见。在民主监督中，对那些大法不犯、小错不断，通过建议和批评仍不进行整改的国家机关工作人员，政协应有建议采取组织措施的权利。对坚持真理、勇于监督、善于监督，在履行民主监督职能中做出突出贡献的政协组织和政协委员以及自觉接受民主监督、虚心采纳政协民主监督意见、积极改进工作的党政部门要予以奖励和表彰。

政协职能的不断加强有赖于制度建设的不断推进和完善。政协民主监督的加强必然要表现为民主监督工作的制度化、规范化、程序化的不断发展和演进。如果实施民主监督这项工作的成果，能够诉诸于形成制度并随着社会的进步不断加以完善和巩固，最终以法律形式固定和保留下来，这种制度的创新一定会更加有利于社会主义民主政治的健康发展。