关于加快全市社会养老服务体系建设的建议
作者： 来源： 发表于：2014年03月12日 文章点击数：17547
关于加快全市社会养老服务体系建设的建议
提案者：市政协提案委员会、民革市委、民盟市委、民建市委、农工党市委
主办单位：市民政局
提案内容：
当前，我国已从以“人口红利”为经济增长重要因素的国家，进入了老龄化社会。“未富先老”成为我国老龄化社会的重要特征。从我市来看，已进入人口老龄化快速发展阶段。截至2013年底，全市60岁以上老年人口已达114万人，占总人口的16.5%。据测算，到2015年，全市60岁以上老年人口将突破120万，约占人口总数的18%。积极应对人口老龄化、加快社会养老服务体系建设，保障人人享有基本养老服务，是我们党和政府作出的庄严承诺，也是全面建成小康社会的一项紧迫任务。
近年来，市委、市政府先后出台了《关于加快发展养老服务业的意见》等系列文件，初步形成了养老服务的政策框架，全市养老服务工作取得了一定成效。目前，全市有各类养老机构264所，床位2.88万张，入住老人2.68万人，创建省级养老服务示范社区14个，市级养老服务示范社区18个，建设农村互助养老幸福院、服务中心178个。
一、主要问题
（一）养老服务设施供需矛盾突出。一是养老床位缺口大。目前，平均每千名老人拥有养老床位数仅25张，其中敬老院床位数约占90 %。按照全国、省、市老龄事业发展“十二五”规划提出的“到‘十二五’末，每千名老人拥有养老床位数达到30张”的要求，“十二五”末我市养老床位数至少应达到3.6万张，缺口较大。公办养老机构重点解决农村“五保”、城镇“三无”老人及孤老优抚对象的基本养老问题。如渠县有庆敬老院入住“三无”老人60人，尚有180多名“五保”老人无法入住。在保障特殊对象养老的前提下，为弥补社会养老资源的不足，一些条件相对较好的公办养老机构如市福利院开设了代养区，只有80多张床位，非常紧张，“一床难求”。由于历史原因，绝大多数城市社区养老服务设施用房紧张，没有场地建设老年日间照料中心。二是资源配置不合理。民办养老机构发展滞后，全市仅7所，床位1070张，普遍规模小、档次不高、服务单一、经营困难；分布也不平衡，除通川、大竹和渠县外，其余县（市、区）为空白。三是老年活动场所少。专门的老年活动场所稀缺，主城区滨河路门球场亟待修缮，新建市老年活动中心（市老年大学）的前期工作进展缓慢。
（二）社区居家养老服务发展滞后。居家养老作为养老的主要方式，缺乏政策支持，主要由社区管理，没有专业的社会组织参与管理和运营。现有的社区日间照料室服务内容和功能单一，利用率不高，相当一部分日间照料室没有运行补贴资金和相对固定的服务人员。空巢老人、高龄老人家庭所需的服务不能满足需求，生活半自理和不能自理老年人的护理需求缺口大。同时，社区大多没有建立居家养老服务信息平台，社区与老人、老人与功能部门及服务单位之间信息不畅。
（三）养老服务队伍整体水平不高。在全市现有养老护理人员中，大多以临时招聘为主，普遍存在着文化程度低、年龄偏大、流动性强，缺乏必要的专业护理知识，只是为入住老人提供吃、住、遵医嘱按时服药等基本生活需求上，且护理和管理人员工资偏低（公办的均执行当地最低工资标准），造成养老服务人员严重不足，有的养老机构护、养人员比例达1：20以上。
二、原因分析
（一）发展规划滞后。由于对迅猛到来的“银发浪潮”缺乏思想准备和足够认识，许多地方没有将养老服务设施建设用地纳入城乡建设、土地利用总体规划和年度规划。无论公办还是民办养老机构，普遍反映“用地难”。如2012年3月，市政府批准拟征地20亩，新建集老人学习、健身、托养、休闲、娱乐于一体的综合性老年活动中心（市老年大学），至今仍未确定选址。
（二）资金投入不足。地方财政没有设立养老服务体系建设专项资金。市委、市政府《关于加强老龄工作的意见》中“市、县财政要按照60周岁以上老年人每人每年不低于1元的标准分别安排老龄事业发展基金”的规定，除宣汉、大竹外，市本级及其余县（市、区）均没有落实到位。
（三）政策落实乏力。虽然《关于支持社会力量兴办养老服务机构的意见》（达市府办发〔2009〕9号）中明确了一些优惠扶持政策，但有些规定缺乏可操作性，对各级各地年度执行情况也无考核细则。如“各地每年要安排一定数量的用地指标用于发展养老服务项目”、“有条件的地方可对社会力量兴办福利院、非营利性养老机构给予一次性开办补助”等，均无具体的量化指标，难以操作。
三、对策建议
（一）加强组织领导，落实扶持政策
将老龄事业和产业发展纳入经济社会发展总体规划，及时出台达州市关于大力发展养老服务业的实施意见，细化和落实养老机构规划建设、税费减免、信贷支持、用地、用水、用电等优惠扶持政策。加大对国发〔2013〕35号文件关于“各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施”政策的执行力度，市、县政府根据养老服务实际需求，将养老服务设施建设纳入城乡建设和土地利用总体规划和年度规划。新建居住区根据规划要求和建设标准，配套建设养老服务设施，列入土地出让合同，与住宅小区同步规划、同步建设、同步验收，并纳入县域经济社会发展年度目标考核。老旧小区可通过购置、置换、租赁等方式完成达标建设。抓好光荣院、敬老院、福利院建设。加快新建市老年活动中心（市老年大学）的前期工作。保护和修缮达州城区滨河路门球场。通过多种宣传形式，营造尊老、敬老、爱老的良好舆论氛围。
（二）加大投入力度，提供资金保障
一是加大财政投入力度。设立社会养老服务设施建设专项财政资金。公办养老机构的建设、管理和运行经费，纳入同级财政公共预算。二是完善财政支持制度。完善政府供养制度，保障农村“五保”、城镇“三无”老人的基本生活不低于当地村（居）民平均生活水平，并建立自然增长机制；完善80周岁以上老人高龄津贴制度，确保全覆盖；建立养老服务补贴制度，对低收入的高龄、失独、失能等困难老年人，借鉴外地经验，采取发放养老服务券（卡）等形式，为他们入住养老机构或接受社区、居家养老服务提供支持。三是建立多元投入机制。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，加大民办公助力度，积极引导和鼓励企业、公益慈善组织及其他社会力量参与养老服务设施的建设、运行和管理。通过农村土地流转、新型农业经营主体培育等带来的红利，为农村养老资金开辟有效来源。
（三）积极创造条件，服务居家养老
大力拓展“居住在家中、生活在社区、服务有机构”的居家养老覆盖面。一是完善服务方式。以市场化运作方式开展居家养老服务。对经济条件差、生活不能自理的城乡特困居家老人，采取政府购买服务的方式，由社会中介组织、家政服务企业为其提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉等服务。二是拓展服务功能。探索居家养老服务机构与社区卫生服务中心合作共建、养医结合的新机制，方便大部分老人不出社区就能够享受到基本医护服务。三是搭建信息平台。以社区养老服务中心为依托，采取 “一键通”、健康档案、服务手册、社区呼叫系统等多种形式，构建社区养老服务综合性信息平台，为居家老人提供便捷高效的服务。
（四）统筹资源配置，发展农村养老
探索创新符合达州农村实际的养老模式，建立覆盖乡、村、组的养老网络。一是落实养老场所。健全农村五保供养机构功能，支持乡镇五保供养机构成为区域性养老服务中心。租赁农村闲置的校舍、厂房，利用行政村和较大自然村的农家大院，进行改造和维修，作为互助养老服务中心场所。二是积极分类推进。乡镇敬老院，重点解决五保老人的养老问题；互助养老服务中心，重点解决高龄、空巢和失能困难老人的养老问题，有条件的村还可以组建流动看护组，根据老人实际需求上门服务；在组上建立互助组，重点解决生活基本能够自理的老人的养老问题。三是依托基层组织。发挥村民自治功能和妇联、老年协会的作用，督促家庭成员承担赡养责任，组织开展邻里互助和志愿服务。
（五）推进教育培训，提升服务水平
一是加强职业培训。依托四川文理学院、达州职业技术学院等院校，增设养老服务相关专业和课程，扩大招生规模。在条件较好的养老机构建立养老服务实训基地。加强老年护理人员专业培训，逐步推行持证上岗制度，实现服务标准化。对通过职业技能鉴定的持证从业人员，按持证等级给予政府补贴。二是开发公益岗位。制定政府向社会力量购买养老服务的政策措施，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等在养老机构和社区从事养老服务。积极改善养老护理人员工作条件，加强劳动保护和职业防护，依法缴纳养老保险费，提高其工资福利待遇。三是开展志愿活动。广泛开展志愿者与老年人长期结队服务活动，努力解决空巢、高龄等老年群体在养老方面的困难。