城市地下管网建设和管理情况的调研报告
作者： 来源： 发表于：2015年09月15日 文章点击数：23980
城市地下管网建设和管理情况的调研报告
市政协办公室
一、基本现状
随着全市城镇化进程的不断加快、城区面积的迅速扩大，城市地下管网的规模也不断扩大。目前，全市6个城区（中心城区和5个县城区）已建成各类地下管线
（一）规划编制情况。综合规划方面，市中心城区和各县城区均未编制综合管线规划。专项规划方面，中心城区完成了《达州市主城区排水（雨水）防涝综合规划》、《达州市主城区污水处理及再生利用设施建设规划》、《达州市城市供水规划》、《达州市市域燃气规划》。已委托中建西南院编制完成《达州市城区地下管线综合管廊规划》，正在启动《中心城区地下空间开发与利用规划》编制的前期工作。5个县城区已按省住建厅要求，基本完成了《城区排水（雨水）防涝综合规划》、《城市污水处理及再生利用设施建设规划》等。部分专项管线规划由规划部门会同有关部门共同编制。
（二）建设管护情况。建设方面，新建城区给排水、燃气、地下管网等基础设施由住建部门建设指导、监督管理；专项管线建设由相关部门在建设部门指导下自行建设。管护方面，建成区综合管沟、市政公用设施管线的日常维护由城管部门负责，专业管线由相关部门在城管部门的指导下自行负责。
（三）管理体制情况。城区地下管线分属水务、电力、通讯、燃气等30多个单位，管理体制较为复杂，政府目前尚未建立城市地下管线规划建设管理的综合协调机构，没有完备的地下管线规划建设管理法规政策，管理体制呈现多头无序的状态。
（四）资金保障情况。规划资金方面，属地方政府层面承担的供水、排水、燃气、综合管廊等专项规划，均由地方财政予以保障；专业管线规划资金，由企业自行负责。建设管护资金方面，城区排水（含雨水、污水）管网、综合管廊建设管护资金由地方财政根据规划项目安排建设资金，供水、燃气、电力、通信、广电等管线建设管护由企业结合市场需求采取自筹解决。
二、主要问题
（一）规划不够完善。城市地下空间利用和综合管线缺乏科学、完整、清晰的综合规划，缺少对各类管线的统筹安排。专项管线权属部门与规划部门协调不够，自定规划、自行建设现象突出，与地下管线总体规划不配套、不协调，管线重叠交错和相互干扰现象严重。
（二）机制不够顺畅。一是涉及单位众多。城市地下管网建设管理涉及30余个单位，单位性质不一、管理权属各异、运行流程不同，各自为政、条块分割、多头管理的问题比较严重。二是缺乏领导机构。政府未建立强有力的地下管线建设管理领导机构，规划、建设、城管部门统筹协调力度有限、难度较大。三是管理制度缺失。地下管线建设没有完备的法律法规，特别是对于一些政策不明确的违法行为缺乏有力的惩处办法。
（三）建设不够规范。一是监管不到位。政府相关部门对管线建设过程的审批、管理和监督不到位，部分建设单位根本不履行相关的报批手续，私自开挖建设，有的报批后也未按照审批要求开挖建设。政府对未办理审批手续或违章建设的管线工程惩处偏软。二是时间难统一。同一项目开工时，管线入地往往难以一次性敷设到位，致使同一地段存在反复开挖、“马路拉链”现象。管线维护缺乏长远规划及年度计划，重复建设、重复开挖现象多，施工挖断管线事故时有发生。三是安全隐患大。老城区街道普遍较为狭窄，地下利用空间有限，不同管线安全距离难以保证。加之过去执行规范不到位、管线建设统筹不力等原因，加剧了部分地方管线密集程度，部分地方燃气管道、强电线缆等混杂一起，安全隐患严重。通川北路市救助站门口，10多个平方的地面竟有14个井盖、地下云集了14种管线。四是维护难规范。个别管线单位建设、维护前未正确履行基本建设程序，往往以城管部门的道路挖掘许可替代城市规划建设审批许可，只考虑本部门行业标准、技术规范而不考虑其它管线统筹和城市整体发展。如市电力公司在扩建中心城区往西外的电力线路时，未经规划部门批准，在取得城管部门开挖许可后就在滨河路上挖掘管沟、埋设线路，严重影响滨河河堤安全和群众正常生活。
（四）资料不够完整。一是资料分散。专项管线的规划、建设资料大多分散保存产权单位，没有集中统一存放到城市建设档案馆进行。二是不齐不准。部分专项管线缺乏完备的规划、建设资料，存在现状资料不齐、施工图纸不全等问题。个别部门在地下管线敷设、维护中随意性大，资料和管线现状差距出入较大。三是利用较差。管线档案信息没有实现共享，导致地面施工、个别管线单位维护管线时，常因管线埋设情况不清楚而影响、损坏其他管线。四是电子化水平低。城市地下管线资料均没有实现数字化、电子化管理。
（五）保障不够有力。一是认识不到位。个别部门和企业对对地下管线建设重视程度不够，“重地上轻地下”的现象不同程度存在。二是资金不到位。地下管线的规划、建设、管理资金渠道较窄、来源单一，主要靠政府和企业投入，缺乏有效的途径激发社会资金参与。
三、意见建议
（一）深化认识，大力度保障。一是思想认识上，加大对城市地下管网建设重大意义的宣传力度，切实纠正相关人员“重地上轻地下”的观念。二是组织架构上，成立政府领导牵头，住建、城管、规划、发改、经信、财政、国土、交通、公安、安监等部门参与的地下管线建设管理领导小组，在住建局设立领导小组办公室，统筹城市地下管网的规划建设、维护管理，确保地下管网一盘棋规划建设。三是制度保障上，建立地下管线管理联席会议制度，统筹协调地下管线的规划、建设和管理。尽快制订出台城市地下管线建设管理办法、综合管廊建设管理办法、地下空间开发利用管理办法等地方性法规，严格按照政策法规推进地下管网建设。
（二）超前思考，高标准规划。一是搞好普查摸底。加快推进中心城区地下管网普查工作，准确掌握城市地下管网的基本情况。建立完善中心城区地下管线综合管理信息系统，为城市规划建设和管理，以及地下管线安全运行提供有力支撑。二是科学编制规划。在摸清情况、了解底数的基础上，高起点、高标准编制《中心城区地下空间开发与利用专项规划》，尽快启动中心城区地下管线综合规划编制。三是注重多规划衔接。对城市地下管线实施统一的规划管理，坚持专项规划由地下管网建设领导小组和行业主管部门共同审批制度，确保专项规划多规合一、有机相融。严格逗硬地执行规划，避免城市地下空间的无序利用、随意建设。
（三）加强统筹，高标准建设。一是分类建设。新城区要坚持高标准、高起点，既要满足当前需求，又要为将来管线的新建、改建、扩建预留空间容量。积极推进地下综合管廊建设，管廊同步配套消防、供电、照明、通风、排水、监控报警等设施。老城区要以改造提升、确保安全为主，稳步推进地下管线改造。二是统筹建设。加大对专项管线主权单位的统筹力度，住建、城管等部门要及早制定年度管线建设维护计划，并将计划告知相关行业主管部门，以便管线单位报审管线年度建设维修计划。加大主辅管线建设的统筹力度，地下管线建设要适度超前，留足留够支线管道、向上管道、用户侧管道等，同步完善检查井、配电箱、集线器等配套设施。三是规范建设。新（改、扩）建地下管线工程，必须依法履行基本建设程序，要强化监管，加强地下管线规划、设计、施工、验收等环节的规范管理，落实规划审批、施工图审查、施工许可、工程监理、竣工验收、档案移交等制度。
（四）综合协调，精细化管理。一是建立维护制度。建立城市管理部门、地下管线行业主管部门和各管线单位联动的巡视养护和隐患排查制度，强化地下管线安全运行情况的监督管理。二是强化安全防范。编制地下管线安全应急抢修和处置预案，加强应急队伍建设，配套完善安全检测及应急装备，并定期组织突发事故应急演练。三是完备档案信息。督促管线单位、行业主管部门、档案管理机构根据管线建设情况，对城市地下管线综合资料进行及时补充、完善，确保地下管线档案完整与准确。督促各管线单位及时移交管线资料，由地下管线牵头部门集中统一管理备用。
（五）多措并举，多渠道筹资。一是争取项目支持。积极争取把达州地下管廊建设纳入中央、省政府的建设项目，争取国家和省政府对达州地下管廊建设项目的资金支持。二是出台激励政策。出台支持地下管廊建设的相关政策，明确规定同一区域只规划建设一条管廊，确保管廊的唯一性；凡建成地下综合管廊的区域，除技术上有特别要求的专项管线外，所有管线必须无条件入廊；科学核定管廊的建设、管理、运营成本，合理确定管廊收费标准，确保管廊投入收益。三是成立专业公司。采取政府适当补助、PPP模式等方式积极引导民间资金进入管廊建设领域。