关于全市农村旧宅基地复耕情况的调研报告
作者： 来源： 发表于：2016年06月30日 文章点击数：40952
关于全市农村旧宅基地复耕情况的调研报告
市政协人口资源环境委员会
为推进全市旧宅基地复耕利用、保护耕地红线，2016年3月，市政协人资环委组成调研组，赴大竹县、渠县、开江县就我市农村旧宅基地复耕情况开展了专题调研。
一、农村旧宅基地复耕现状
近年来，市委、市政府高度重视旧宅基地复耕，强化组织保障，科学制定政策，既通过国土项目推进旧宅基地复耕，又积极鼓励农民自发复耕，并将复耕情况纳入对党委政府的年度目标考核，取得了较好成效。据统计，从2000年至2012年，全市共实施了34个旧宅基地复垦项目，总投资5094.76万元，复垦规模1.88万亩，实现新增耕地1.29万亩（2012年以后不再申报实施）；自2008年开展城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）试点项目工作以来，我市经省国土资源厅批复立项增减挂钩试点项目40个（其中有2个项目因项目区设置不合理无法实施，已申请取消），批准挂钩周转指标2.71万亩（即：农村旧宅基地复垦规模2.71万亩），预计总投资约6.43亿元。目前，全市已有15个挂钩项目经省厅终验，获取挂钩周转指标0.71万亩，23个项目正在加快实施。
截止2015年底，全市农村居民点共占地72355公顷（108.53万亩），据初步测算，荒废率有20%左右，农村旧宅基地荒废面积约14471公顷（21.71万亩），主要分布在远离城市、场镇的偏远落后、交通不便的山区。
二、存在的主要问题
（一）法律意识淡薄，违法现象突出。一是群众对“农村居民一户只能拥有一处宅基地”规定认识不到位，普遍认为宅基地就是自己的私有财产；二是村（社）干部法律意识淡薄，责任心不强，怕得罪人，不能严格执行相关政策、法规。甚至有的村（社）干部知法违法，以权谋私，开具虚假证明材料，为自己或亲戚多批、多占宅基地。三是土地管理部门在农村宅基地审批过程把关不严、执法不严，农村宅基地普遍存在“重新房建设轻老宅改造、建新不拆旧、一户多宅、面积普遍超标”等现象。
（二）法规制度欠缺，执法管理滞后。一是土地产权不明晰。按规定宅基地归集体经济组织所有，农户只拥有使用权，但农户又拥有宅基地上房屋的所有权，导致只要农户旧宅基地上的房屋没拆除，本应由集体收回的旧宅基地却因为房屋存在而难以收回。二是现行农村宅基地管理的相关法律法规较少，内容简单，缺乏刚性、可操作性，执法部门在具体执行中难以实施，对一户多宅、建新不拆旧、不交回旧宅基地使用证等违法行为打击处理软弱无力。三是管理体制、机制不顺，配套政策缺失，国家、省上均未出台统一、具体、详细的规定。
（三）复耕产出同比低，农民复耕不积极。一是由于农业生产远不及城镇务工效益高、产出快，导致一些地方成熟的田地都无人耕种，更别说复耕旧宅基地了；二是旧宅基地复耕需要投入一定的人力物力财力，农民自行复耕后没有任何补助和奖励，加之复耕后产出效益低，农民复耕意愿不强；三是在土地增减挂钩项目中，政府对农户新建房屋的补助一般在每平方米260元到800元不等，补助标准偏低，不能充分调动农民参与积极性，甚至一些农民自愿参与项目后因生产生活不方便等原因又放弃参与，使旧宅基地无法复耕。
（四）项目实施难度大，复耕成效不明显。当前，我市农村旧宅基地复耕工作主要是由政府主导，国土资源部门通过申报实施增减挂钩试点项目来推进，虽然取得了一定成效，但也还存在着三大主要困难。一是资金保障压力大。初步测算，我市旧宅基地每亩挂钩周转政府需支出5-10万元，主要用于拆除旧房、建新补助和旧宅基地复耕。通常实施一个增减挂钩项目需要3000-5000万元的资金保障。由于各县（市、区）财力有限，未对增减挂钩项目实行单独核算，没有严格按照国家和部省规定，及时将挂钩周转指标用于城市开发建设产生的土地增值收益全部返还农村用于挂钩项目的实施，导致项目资金保障压力大。二是周转指标受限制。国家、部省对挂钩周转指标实行规模控制，每年下达到我市的挂钩周转指标约3500亩左右，分解到每个县（市、区）仅500亩左右，仅占全市21.71万亩荒废宅基地很少一部分，严重制约着我市农村旧宅基地的复耕。三是实施主体缺动力。目前，各地均是将增减挂钩工作作为一项政治任务下达到乡镇，缺乏相应的激励措施，部分地方未安排工作经费，或工作经费未及时拨付到位，乡镇作为增减挂钩工作的实施主体，工作动力不足，工作积极性不高。
三、推进旧宅基地复耕的对策建议
（一）抓好法制宣传，增强法律意识。充分利用各种媒体，多渠道、全方位地宣传土地管理法律法规和旧宅基地复耕工作，增强广大群众、村（社）干部和土地管理工作人员的法律意识，树立节约用地、保护耕地的观念，全面贯彻落实国家的相关政策和法律法规，营造全社会理解和支持旧宅基地复耕的良好氛围。
（二）健全法规制度，严格依法管理。一是按照2015年2月，全国人大常委会批准的“在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于宅基地管理制度”有关规定和今年4月出台的《国土资源“十三五”规划纲要》要求，依据国家《深化农村改革综合性实施方案》所确立的“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”的改革思路，积极探索创新，健全完善耕地保护建设性补偿机制，推动相关法律法规的修订完善。二是加大现行法律法规的执行力度。严格执行“先批后建”规定，坚持按规划、按法定面积标准审批，并实施申报前、申报后的公示制度，接受群众监督；严格执行“一户一宅”规定，对于申请拆旧建新的，实行先拆后建，或收取相当数额的保证金，遏制一户多宅现象；对一户多宅、超占宅基地的依法予以收回；对宅基地超占部分实行有偿使用制度，经村民代表大会讨论通过、上级土地部门批准后由村集体对超占部分收取有偿使用费。
﹙三﹚提升交易平台，增加土地收益。一是不断完善土地增减挂钩调剂指标交易平台，通过增减挂钩项目积极将旧宅基地复耕面积调剂为城市建设用地。学习巴中经验，国定贫困县（万源市、宣汉县）在满足本地建设用地后，争取到省上、全国的交易平台上进行交易，增加增减挂钩项目土地增值收益。二是及时将增减挂钩项目土地增值收益全部返还农村，用于拆旧复垦、补偿安置、基础设施和公益设施等建设，真正做到以工促农、以城带乡。三是结合地方实际，适度提高补偿补助标准，确保老百姓生活水平不降，长远利益有保障，调动农民旧宅基地复耕积极性，实现农民愿意、农民参与、农民受益、农民满意。
（四）强化项目保障，加快推进复耕。一是强化资金保障。采取财政拨付、招商引资、融资贷款等多渠道筹措旧宅基地复耕资金；整合交通、水利、农业、地灾避让搬迁、精准扶贫等涉农专项资金，统筹打捆安排到增减挂钩项目区使用，变“分散输血”为“合力造血”；把增减挂钩周转指标用于城市经营性建设用地的收入及时回笼，作为新一轮增减挂钩项目的资金保障，发挥各项资金的叠加效益，推进旧宅基地复耕；二是强化政策保障。紧紧抓住国家推进精准扶贫的有利契机，加大向上的争取汇报力度，积极争取国家、部省对秦巴山区、川陕革命老区在增减挂钩指标、项目、资金上的倾斜，用好用活国家支持政策，加快推进增减挂钩工作。三是强化工作保障。各县（市、区）要制定出台相应的激励措施，如挂钩周转指标分成、安排专项工作经费等，充分调动乡镇的工作积极性，以发挥乡镇在增减挂钩工作中的主观能动性，确保农村旧宅基地复耕工作扎实有序快速推进。